研究 | 全球塑料污染防治协议来了，我国海洋垃圾与塑料污染治理体系呼之欲出 - 海洋污染防治法律

导  语

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2022年2月28日，来自170多个国家的环境部长和其他部门代表齐聚内罗毕，参加为期三天的第五届联合国环境大会续会（UNEA-5.2）。第五届联合国环境大会主席、挪威气候和环境部长埃斯彭·巴特·艾德（Espen Barth Eide）表示：“塑料污染像瘟疫一样在世界各国蔓延。塑料是我们人类生产出的最持久耐用的产品之一，但矛盾的是，通常人们用过一两次就把它丢弃了。如果我们将塑料纳入循环经济体系，塑料完全可以被反复循环使用。我相信，是时候出台具有法律约束力的协议来终结塑料污染危机了。”联合国环境规划署 (UNEP) 执行主任英格·安德森 (Inger Andersen) 则称：“雄心勃勃的塑料污染防治行动应该追踪塑料产品的整个生命周期——从源头到海洋——应具有法律约束力，对发展中国家给予支持，获得融资机制的支撑，以及监测机制强有力的追踪，并激励包括私营部门在内的所有利益相关者参与其中。”

海洋垃圾与塑料污染是当前全球塑料污染治理关注的重要议题，也是我国海洋生态文明建设面临的重大问题之一。近年来，我国海洋环境质量整体企稳向好，局部区域生态系统得到修复恢复，但仍处于污染排放和环境风险的高峰期。特别是以海洋垃圾为代表的传统污染和以海洋微塑料为代表的新型污染问题日益突出，亟需引起高度重视，采取强有力措施加以解决。

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2020年，清华大学产公共管理学院博士后、CIDEG助理研究员杨越；清华大学公共管理学院副教授、CIDEG主任陈玲；清华大学文科资深教授、公共管理学院教授、CIDEG学术委员会联席主席薛澜联合在《中国人口·资源与环境》2020年30卷第10期刊发《寻找全球问题的中国方案：海洋塑料垃圾及微塑料污染治理体系的问题与对策》一文，探讨海洋塑料污染的应对及问题，提出了中国方案。   

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海洋塑料垃圾及微塑料污染治理体系的问题与对策

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 文章全文

一、现实问题的提出

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海洋垃圾与海洋微塑料污染已成为国际国内社会热议的话题，其引发的视觉污染、生物缠绕、渔业减产、航行安全、生物体积聚等问题，严重影响着海洋生态系统健康以及海洋经济的可持续发展，被列为全球亟待解决的十大环境问题之一。国内外围绕海洋垃圾与海洋微塑料的源汇分析、通量估算、迁移机制以及对生态系统和人类健康的风险评估等方面的研究成果已逐渐丰富，在论证海洋垃圾与海洋微塑料污染治理必要性的同时，也为该问题的实质性管控和全球治理提供了科学支撑。

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近年来，世界范围内涌现出大量有关消减海洋垃圾与海洋微塑料污染的策略与行动，并逐步形成覆盖全球、区域、国家三层机制，聚焦陆源输入、滨海旅游业、船舶运输业和海上养殖捕捞业四大场景，包含国际组织、政府、企业、非政府组织及公众五类主体的治理体系，但仍呈现出机制约束力弱、主体合力不足、场景协调性差、措施无序化碎片化等总体特征。

我国海洋垃圾与海洋微塑料问题在国际上备受关注，作为全球较早认识到海洋垃圾与海洋微塑料污染危害，并积极引导全球治理的国家之一，已经组织开展大量科学研究、污染监测与防治工作，但国家层面针对海洋垃圾与海洋微塑料问题的专项政策安排和制度体系尚未形成。

二、解决该问题的必要性

1、我国海洋垃圾与海洋微塑料污染总体处于世界中低水平，但防治形势仍十分严峻

我国自2007开始组织全国性海洋垃圾监测工作，到2016年逐步增加了微塑料试点监测。监测结果显示，我国海洋垃圾从种类结构上看仍以塑料类垃圾为主，塑料类垃圾分别占海面漂浮垃圾、海滩垃圾、海底垃圾的88.7%、77.5%、和88.2%；从分布结构上看仍集中分布在旅游休闲娱乐区、农渔业区、港口航运区等人类生产生活较为丰富的海域及其邻近海域；监测区域表层水体微塑料平均密度为0.42个/m2，最高为1.09个/m2，以碎片、颗粒、纤维和线为主，成分为聚丙烯(PP)、聚乙烯(PE)和聚对苯二甲酸乙二醇酯(PET)，总体与地中海中西部和日本濑户内海等海域处于同一数量级。

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然而，海洋垃圾与海洋微塑料污染破坏海洋生态环境，给我国海洋环境治理体系和相关产业发展提出了严峻的挑战。以受污染影响最为严重的渔业为例，我国因海洋污染造成的渔业经济损失额每年超过5亿美元，近岸21种鱼类中，微塑料含量为0.2-26.9个/g，贝类软组织中检出率为74.2%，平均每个贝类2.5个，近岸鱼体中微塑料的平均含量略高来源于北海、波罗的海和英吉利海峡的鱼类，微塑料的检出在渔产品质量和价格上也会失去竞争优势，影响水产养殖业竞争优势，严重制约蓝色经济可持续发展。

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2、我国积极推进海洋垃圾与海洋微塑料污染治理工作，但对治理体系建设提出了新需求

我国是全球较早认识到海洋垃圾与海洋微塑料污染危害，并积极引导全球治理的国家之一。国际方面，加入了东亚海和西北太平洋两个联合国区域海行动计划，积极推动并签署TEMM框架下中日韩海洋垃圾合作，EAST东亚领导人峰会打击海洋塑料垃圾宣言，ASEAN+3东南亚国家联盟海洋垃圾合作倡议，中加关于应对海洋垃圾和塑料的联合声明等，以期通过学术研究、能力建设、信息共享、公众参与等方面的交流合作，有效推动区域海洋环境保护。国内方面，“禁塑令”、“水十条”、“土十条”、“河长制”、“生活垃圾分类制度”、“循环发展引领行动”以及“固废管理制度”等政策在削减陆源固体废弃物污染、控制塑料垃圾入海方面发挥了重要作用，相关海洋环境保护的法律法规、条例、水污染防治行动计划等都要求加强塑料陆源入海污染防控，严控塑料垃圾倾倒入海。

然而，海洋垃圾与海洋微塑料污染具有特殊性，带来有别于陆源污染的治理困境，有必要在治理体系的设计上创新思路，才能有效开展治理。(1)海洋垃圾与海洋微塑料污染形成机理复杂，地表径流、岸滩潮汐、海上作业、船舶航行、养殖捕捞等入海渠道亦十分丰富，且存在管控场景交叉治理的现象，因此必须寻求治理措施上的创新和治理场景间的协同。(2)海洋的连通性加之低温、季风、潮汐及洋流等因素造成海洋垃圾与海洋微塑料迁移路径复杂，无疑增加了污染治理主体间的责任分担问题，相较于其他陆源污染，由于入海渠道丰富、迁移路径广泛、加之污染外部性与海洋连通性叠加，因此更需要寻求治理主体间的协作。(3)由于微塑料在生物体内的富集需要一个过程，随食物链传递到人类体内的过程和机理漫长而复杂，代际性的影响特征较为明显，这导致人类为此而付出行动的内生动力严重不足，制约了污染治理参与主体的主观能动性以及治理行动的长期有效性，因此必须考虑如何激励更多的主体参与进来，并且形成更为长效的治理机制。

三、解决该问题的新思路

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习近平总书记很早就指出：“发展海洋经济，绝不能以牺牲海洋生态环境为代价，一定要坚持开发与保护并举的方针，全面促进海洋经济可持续发展。”贯彻习近平生态文明思想，要贯彻陆海统筹的理念，以海洋污染防治为抓手，推动海洋生态环境保护修复。笔者认为有必要从机制、主体、对象、措施四个方面梳理国际国内已有的治理策略和行动方案，总结和剖析现有治理体系的特征与不足，为我国海洋垃圾与海洋微塑料污染治理体系的建立健全提供经验借鉴。

1、治理机制方面，基本形成全球引领、区域协调、国家落实的多维治理机制

但全球层面缺少相应机制，对现有海洋污染防治公约的参与和实施情况进行督促和监督。区域层面则缺少一个被普遍接受的机制或工具来促进合作和协调行动，使公约和行动计划达到比较满意的实施效果。国家层面除积极参与、促成国际公约的达成和合作外，还需要专项法律法规和行动计划的设立与保障，制定并落实具体防治措施，加强协调各部门、各地区职能分工，就海洋垃圾与海洋微塑料污染形成长效防治机制。

2、治理主体方面，基本构成国际组织引领、政府主导、非政府组织积极参与的格局

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但国际组织仍需思考如何促进并协调各国政府发挥治理的主体功能；中央政府还需协调职能部门形成联防联治机制，充分激励地方政府参与治理的积极性、鼓励引导社会资本注入；非政府组织等社会团体逐渐成长为推动海洋环境治理的重要力量，但策略行动的宣传教育意义大于实际治理效果，且缺乏一定的能力建设。此外，企业的责任和能力尚未被充分调动和激发，公众对海洋塑料垃圾治理的意识较弱，行动分散、随机性较强，缺少常规性组织引导，尚未形成多元参与的主体合力。

3、治理对象方面，基本覆盖地表径流、滨海旅游业、船舶运输业和养殖捕捞业的全场景

但针对海上养殖捕捞业的关注主要集中在打击非法捕捞和违规网具、规范渔业资源可持续利用等问题，就废弃渔具入海问题(又称“幽灵渔具”问题)的形成、危害及治理等问题缺乏探讨，针对渔具丢弃行为的治理策略也集中在宣传教育、鼓励引导等方式，缺乏对渔民养殖捕捞作业习惯以及渔具生产/回收产业链条的系统性考量。

4、治理措施方面，基本遵循源头减量和过程管理，增加入海防控和海上打捞的思路

但由于受原材料生产技术和成本权衡、重复使用和分类丢弃习惯、偏远地区垃圾转运和处置能力、塑料制品管理和回收经济模式等因素制约，贯穿塑料全生命周期的产业闭环和利益链条尚未形成，导致现有治理措施无序化碎片化特征严重，无法实现真正的“全生命周期管控”。因打捞塑料性能价格双降，回收循环利用渠道受阻，有偿性垃圾打捞、渔具回收积分制等尝试因利润空间较小，缺少企业层面的主动参与治理效果不佳。

四、下一阶段有关“建设海洋垃圾与海洋微塑料污染治理体系”的政策建议

为应对海洋垃圾与海洋微塑料污染，降低海洋生态系统破坏造成的经济和生态损失，引导泛塑料产业的可持续发展，逐步形成污染治理的长效机制，笔者认为有必要在加快建立“国家层面的海洋垃圾与海洋微塑料污染治理体系”，积极开展控而有效的治理行动，践行海洋生态文明思想和海洋命运共同体理念，体现大国责任与担当。

第一，制定国家层面的海洋垃圾与海洋微塑料污染防治综合行动计划，推进海洋生态文明建设，推动海洋命运共同体理念。将海洋垃圾及微塑料治理行动计划作为贯彻落实全国生态环境保护大会精神、践行习近平生态文明思想，为实现到2035年生态环境质量根本好转、建设美丽中国目标的重要行动；以“一带一路”和“海上丝绸之路”倡议为契机，将海洋垃圾及微塑料治理行动计划作为推动全球海洋治理和联合国可持续发展目标实现的重要内容，探索“全球协力的海洋污染共防共治体系”，加快实现生态文明建设和践行人类命运共同体理念，体现大国责任与担当。

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第二，设立跨区域跨部门的协调机制，探索“陆海一体化的综合防治体系”。设立跨部门的协调委员会或专家委员会，重点放在行动的落实和各部门协调上，不同于先前的基于部门的管理，提供一个跨部门的机制来促进整个计划和单个部门政策的协调，从而提升决策效率以及资源配置效率。打破单纯以行政区域检测结果作为考核指标的弊端，逐步形成以流域、海域或城市生态群为中心的海洋垃圾与海洋微塑料综合防治体系。

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第三，“从源到汇”实现废物的资源化再生，探索“全生命周期的废物管理过程”。将城乡废物管理过程延伸至岸滩及近海，组织海上清洁队，并将其纳入城市环卫系统；原有“废物的管段预防”向塑料原材料生产环节以及塑料废弃物的循环再利用环节延伸，从原材料生产阶段的生物替代、制造阶段的绿色设计、可持续的消费方式、采用集中回收的方式进行废物管理、恢复循环再利用等方面着手，提升塑料产品的可重复利用率，减少塑料废弃物的产生，同时改善废弃物处置管理过程，增加废物循环再利用，解决塑料垃圾入海前的积聚问题。

第四，发挥政府引导作用，强调企业社会责任，加强公众绿色消费理念，鼓励社会组织参与，探索“多元参与的海洋生态环境治理模式”。建立市场化、多元化生态补偿机制，要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，积极参与全球环境治理，探索多元参与的海洋生态环境治理模式。落实“企业生产责任延伸制”的同时，打通可再生及循环利用塑料产业链，拓宽海洋垃圾与海洋微塑料污染治理的资金来源，引入PPP模式提高塑料垃圾的回收和资源化利用率，探索企业参与海洋环境治理获得税收减免、绿色行为认证、纳入企业绿色信用评级、可抵消减排量制度的可行性。

转载自：《中国人口·资源与环境》

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作者简介

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杨 越

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清华大学产业发展与环境治理研究中心博士后、助理研究员。

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主要研究方向：资源环境经济与政策，长期关注气候治理、碳资产管理、生态系统增汇、海洋生态环境保护修复相关话题。

陈 玲

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清华大学公共管理学院长聘副教授、博士生导师

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清华大学产业发展与环境治理研究中心主任

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主要研究方向：产业发展与科技创新，公共政策与政策过程理论，创新与发展的制度分析等。

薛 澜

清华大学文科资深教授

清华大学公共管理学院教授

清华大学苏世民书院院长

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清华大学产业发展与环境治理研究中心学术委员会联席主席

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主要研究方向：公共政策与公共管理，科技创新政策，危机管理，全球治理。

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