关雅元，韩婷月，陈周：基于生态系统方法的海洋空间规划实践与启示 - 沿海生态系统管理实践

曙光行动 · 发表于海洋科普 2024-11-30 14:12:59

* 本文信息来源：《海洋开发与管理》2024年第5期

作者简介：关雅元，工程师，研究方向为海洋生态修复及海洋防灾减灾

通信作者：韩婷月，硕士，研究方向为应用海洋学

引言

在过去半个世纪中，人类对生态系统以及海洋生境的改变比任何时期都更加迅速且广泛。海洋生物养殖增殖、海洋药业、海洋矿产及油气的开采、海洋能资源的利用、船舶航运、游憩等对海洋的开发利用活动增长了人类对用海空间的需要并将持续，使得在世界某些地区，实际可利用海洋空间远远小于人类所需求的海洋空间。人类活动及其目标在时间和空间上的重叠，导致在沿海和海洋环境中发生冲突（用户-用户和用户－环境冲突），为了实现对经济和环境的多目标可持续发展，促进所有海洋活动的综合战略和综合规划，海洋空间规划在第一届国际海洋空间规划研讨会上被提出，旨在提供可以有效处理这些情况的集成过程。截至2018年8月，约70个国家或地区已经在国家、地区或地方级别上制订了约140个海洋空间规划（MSP）计划。而基于生态系统方法的海洋空间规划将更关注整个区域的可持续发展，维护生态系统的理念原则将指引并实施于整个规划管理阶段，是在海洋环境中进行可持续发展的关键框架。近年来，我国政府高度重视海洋规划管理，我国海洋空间规划由此经历了一个不断发展完善的过程，目前我国的海洋空间规划已经形成了一套包括海洋功能区划、海洋主体功能区划以及海洋生态红线等具有特色的适应我国海域的规划管理实践，但由于发展较晚，仍在具体的管理措施上存在问题并缺少对生态系统的专注，而各海洋发达国家已进行大量基于生态系统方法的海洋空间规划实践。本文旨在专注各国海洋空间规划中基于生态系统的部分进行总结对比并对我国海洋空间规划给出建议。

01海洋空间规划相关概念及理论

海洋空间规划是以生态系统为基础，分析并分配三维海洋空间的一部分以用于特定用途，对海岸带人类活动进行合理的布局与规划，从而实现环境、社会、经济社会等可持续发展目标的规划管理和途径，旨在为海洋管理提供一种基于战略和计划的综合性管理机制去解决不同用海活动以及用海活动和海洋环境之间的冲突。其规划过程包括：确定需求并建立机构、获得财政支持、在预规划过程中确定规划程序、组织利益相关者参与、定义并分析现有及未来状况、制订和批准海洋空间管理规划、进行海洋空间规划的实施和执法、监测和评价绩效。海洋空间规划作为一个连续的、迭代的和自适应的过程（图1)，其至少要包括3个进行中的阶段：规划和分析、实施、监督和评估。根据各个国家规定的不同，公众及利益相关者在不同阶段进行参与。

区别以往海洋规划管理专注特定物种、部门或者开发活动，基于生态系统的管理活动则是以三维空间为基础，专注特定的生态系统及其影响活动的范围，以对空间内的各个用海行为进行可持续发展的管理规划。这种对场所管理强调的是基于生态系统的管理区别于其他管理手段的重要特点，是从单纯解决用海空间冲突到实行对生态系统可持续性的维持和保护，尽可能减少人类开发利用活动对海洋生境形成的影响。欧洲两个保护海洋环境的区域委员会保护东北大西洋海洋环境公约(OSPAR)和赫尔辛基公约(HELCOM)共同定义了一种海洋利用管理的生态系统方法：基于有关生态系统以及相应动态过程结合现有研究进展，对人类活动进行全面综合的管理，从而识别对海洋生境健康具有重要的影响的人类用海活动以对其进行对应规划管理，旨在实现资源和服务的可持续性利用并维护生态系统稳定性。

02国际上基于生态系统的海洋空间规划的不同模式与具体实践

2.1 英国

英国海洋空间规划是在对世界上最繁忙的海域进行长期实践基础上进行的。其中2014年开始实施的东部海洋空间规划是英国基于生态系统方法进行海洋空间规划的首例，该规划进行了正式的海洋计划编制方法以及制订海洋计划，同时进行了可持续性评估并贯穿整个规划制定过程，并对潜在的经济影响进行了评估且制订了实施和监控计划。该规划将东部近海区域及远海区域在同一个综合过程中进行规划管理，以解决每个计划领域的大多数活动都需跨区域进行协调的问题，即降低由于部门分管造成的对海洋生态系统边界的分隔影响；在规划数据信息收集期间，运用数据信息对当前海洋生态系统保护情况及人类开发利用现状进行分析，并在此基础上对没有进行海洋空间规划的情况下进行生态环境资源状况的预测，用来评估该海洋空间规划对生态系统带来的潜在影响并设立目标以进行监测；除收集海洋规划信息外，也对与海洋相关的陆地数据信息进行收集分析，即在海洋空间规划制定过程中就进行了多规合一，进行陆海统筹减少对陆地生态系统造成的影响；在制订规划过程中，建立多个备用方案并通过权衡取舍分析进行对比和筛选，以确定最符合经济、生态、政治等目标可持续发展的最优规划方案；在其监测和评价绩效过程中，对其进行至少3年一次的情景监测、规划监测以及结果监测，并根据监测报告实时对该规划进行修改完善。

2.2 比利时

比利时北海海域总体规划将各个部门和人类活动当前和未来的管理目标转化为空间愿景，运用结构法拟定各种情形，通过制定替代的空间方案，预测海洋区域未来的可能性和状况并进行权衡取舍分析，即用基于生态系统的方法首先对各种开发利用方式进行分区定位，并将其对相关生态环境以及其他海域使用造成的影响进行评估分析，以评估该开发行为对于生态系统的适应性，最终根据社会、经济、环境等重要指标来确定规划方案。比利时还将各个空间视为单独的结构区，在对各个结构区规划时进行整体层面的统筹规划，其结构规划并未固定在单个空间内可以进行的相关用海活动，而是对该结构区的空间管理进行全面的战略性展望。其总体规划的两个重要阶段分别为采砂砾石和海上风能的分区划界以及自然保护区的划定，采砂区域新的空间规划包括密集开采区的轮换、更多样化的开采分区、开采数量的限制以及鱼类产卵季节禁止采砂的规定，旨在减少对相关生态系统的影响;风场区域的选取也优先考虑了对生态系统的影响，在衡量时除选择多风区外同样也考虑了对整个区域空间框架的其他开发利用活动，如渔业以及相关生态系统的生物多样性及环境问题的影响。比利时海洋空间规划也从土地利用规划中汲取经验，对数据进行收集并建立地理信息系统基础土层,形成分析框架进行综合的区域活动分析，考虑相关生态系统的适应性，而不是单单局限于一个特定的部门活动。

2.3 澳大利亚

澳大利亚大堡礁海洋公园(GBRMP)是众所周知的海洋公园分区的典例，其分区管理规划以维护大堡礁生物多样性和生态系统为目的，专注于脆弱的岛屿和礁石保护，以保护更脆弱的物种和生态系统。在初期的规划中，GBRMP约有4.5%被指定为“禁区”，当20世纪90年代后期监测结果表明未实现生态保护目标时，澳大利亚便进行了重新分区，将禁区增大到面积区域的1/3。在2003年进行新的区域划分，为了更符合生态系统的要求，采用和陆地生物圈相似的分区方法，根据开发利用的类型及强度将GBRMP分为8个不同用途的管理空间（表1)。在过去30年中，GBRMP的规划从关注单一特定部门到复杂生态系统，成功建立了一种多用途空间管理的办法，可以实现高水平的环境保护和广泛的人类活动同时进行。随着海洋环境和政策的动态变化，以连续的方式进行海洋空间管理，对其进行累计影响和评估管理，旨在增强其风险管理的实用性以及重要生态环境的有效保护，通过界定、评估和管理3个阶段，可以监视和评估初始计划并使其适应不断变化的环境。

海洋生物区域规划为改善整个生态系统的管理，通过生物物理特征和海洋生物多样性的综合图景，描述每个海洋区域的海洋环境和保护价值，可以使政府获得每个海洋海域的全面信息，以确定区域优先事项，并概述解决这些优先事项的策略和行动，再通过汇集多来源的数据信息制定规划。

2.4 美国

美国的海洋空间规划是在世界上最大的专属经济区中实施基于生态系统的综合沿海和海洋空间规划管理，采取“大洋生态系统”的区域规划系统，分为东北地区、中大西洋地区、南大西洋地区、墨西哥湾地区、加勒比海地区、西海岸地区、阿拉斯加地区、北极地区、太平洋群岛地区、北美五大湖地区，其各个分区区域规划将自行制定。其中东北地区是其规划最成功的地区，其在规划过程中基于生态系统的方法逐渐形成一系列工具，包括监管评估、海洋生物特征性评价、娱乐性评价、基线评估和区域海洋科学计划。该地海洋空间规划并未制定明确的空间分区计划，其跨越生态环境和用海活动将开发利用活动分为10个类型，并提供网站以获得不同用海类型的分布区域，根据不同类型的情况以及对生态系统的影响进行具体用海活动的需求的管制。在其规划过程中着重突出了基于生态系统方法的规划，不仅对用海活动、海洋生态活动、海洋经济等方面进行了基线评估，还对海洋规划目标密切相关的恢复和养护活动进行清点，加强海洋生态系统修复和保护的机会以减少实施规划可能对海洋生态系统造成的不良影响及破坏。

2.5 中国

中国海域广阔，海洋资源种类繁多，但海域管理规划起步较晚，自1980年以来，我国通过借鉴国外相对先进的海洋空间规划体系逐步开始了海洋空间规划的实践摸索，目前已形成了一套包括海洋功能区划、海洋主体功能区划、海洋生态红线等具有特色的符合我国海洋特点的海洋空间规划实践。

2002年1月，《中华人民共和国海域使用管理法》生效，建立了海洋功能区划系统，该系统依据生态功能和优先使用有关的标准将海洋划分为不同类型的8个功能区以期践行保护发展的原则，进行对海洋的合理开发和可持续利用，其功能性海域是根据地理和生态特征、自然资源、当前用途和社会经济发展需求而指定的人类活动发展海域。2010年实行的第三代海洋功能区划确定了可量化的国家目标，例如确定了海洋保护区域的占比以加强对生态系统的保护措施，并通过将专属经济区划分的5个海域进一步分为29个海域对原规划方案进行修改，目前海洋功能区划已成为中国海洋发展规划、海洋资源管理和建立海洋自然保护区的基础。国务院2015年发布实施《全国海洋主体功能区规划》，该规划依据主体功能，将三维海洋空间区划为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域4个区域，以进行开发区域强度的区别。对考虑整个生态系统后划分出为保护海域生态功能的限制开发区域以及部分对海洋生态有着重要影响的禁止开发区域的划分形成，都体现了海洋空间规划基于生态系统的理念，旨在实现生态系统的保护和多目标的可持续发展。2016年《中华人民共和国海洋环境保护法》正式将海洋生态红线制度在法制方面得以确立，该制度是将重要海洋生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区划定为特殊区域并进行管制保护，其除了对海洋保护区的保护外，还对间接影响海洋生态的其他区域进行划定保护，旨在加强对我国生态系统的维护。

03国内外海洋空间规划差异性分析

3.1 海洋空间规划的动态性

澳大利亚大堡礁海洋公园区划随着政策和海洋生态环境的变化，进行连续的海洋空间规划，针对现状实施的海洋空间规划以求其符合生态系统的标准，减少并及时维护对生态系统造成的损害；美国也对其规划过程中根据评估所展现出来的问题对规划进行持续性、适应性的修改，这些国家都体现了其规划的连续性和动态性。

我国的海洋功能区划涵盖两个主要特点，一是主要分区方式即基于自然属性而进行的分区，由于自然属性是长期存在难以改变的，这就间接导致区域分化具有稳定性，难以依据政策和环境进行连续性动态性的改变；二是我国区划政策一经审批不得随意进行修改，在规划时难以对未来的矛盾冲突进行完全的预测，这就导致我国的海洋规划难以适应不断变化的外界形式，缺乏海洋空间规划的动态性及连续性。

3.2 陆海统筹

目前55%的国家在海洋规划中都考虑了陆海统筹的问题。英国在规划初期进行相关数据与信息收集时不仅收集海洋相关信息，还收集了相关陆域信息，在规划初期就进行了多规合一，促使其在预规划时就更广泛地考虑到海洋与陆地的相互影响；同时其海洋空间规划与陆地空间规划在海岸带区域就出现了由海事管理机构和陆地管理机构共同进行管理的重叠部分，二者进行跨部门的统一综合管理可有效地对两个区域进行基于生态系统的规划管理，是海陆一体化的体现。

我国之前长期进行海陆分制，海域和陆域分别由不同的管理机构进行规划管理以及政策编制，陆域具有较为精细的管理体制，而海域管理体系相对来说较不成熟，多停留在流程层面。为促进海陆一体化，我国“十三五”规划提出推进陆海统筹，形成“多规合一”。为实现陆海统筹，我国组建新的自然资源部并将海洋管理职能整合纳入，各项改革规划逐步实施，目前已于2017年在广东省海岸带推进海陆总体保护利用规划。相比于其他海洋发达国家，我国虽已意识到海洋一体化的重要性和自身不足，但仍由于开始较晚尚未形成独立完善的海陆一体化体系。

3.3 海洋空间信息系统

美国东北部的海洋空间规划在开放信息网站上将各类规划数据进行统一整合，对数据进行透明公开的整理以及存储，构建东北海洋数据网站；在其对用海活动进行规划时，基于该网站提供的用海类型现状及生态方面等综合信息进行分析以对该用海活动进行具体的评判规划。

当前，我国正大力推进空间规划领域的“多规合一”，而其基础就是建立我国统一完善的海洋空间信息系统，进行规划数据信息的整理统筹。自2020年起，我国正在积极构建国土空间基础信息平台，将自然资源三维立体化描绘，构建“全国一张图”，但相较于其他国家而言，仍处在初始的起步阶段。

3.4 公众参与程度

美国的海洋空间规划有着完善的参与制度，多样的参与类型以及广泛的参与对象；比利时北海海域规划中，与相关国家进行了充分的跨界协商，利益相关者与公众也具有较高的参与度；英国在海洋空间规划时也让公众及利益相关者贯穿整个规划过程，公众与利益相关者的参与程度及参与方式多样性以及其内部矛盾的解决程度都会对海洋空间规划的成功与否产生影响，利益相关者与公众应充分参与规划，并且在规划过程中组织者应分配足够的资源以在整个规划中提供对公众参与的大力支持。

我国目前对利益相关者及公众参与尚未重视，公众及利益相关者参与程度较弱。一是由于我国的垂直化管理结构导致利益相关者难以参与而导致缺失；二是由于我国海洋空间规划仅在监测和评估阶段引入了公众参与，这就意味着公众和利益相关者只能对规划成效进行参与评估，而单一的参与方式如听证会和问卷调查也致使公众参与往往流于表面化与形式化，政府仍处于主导地位，公众参与制度难以起到有效作用。

3.5 监测与评估

对海洋空间规划的监测和评估是规划的最后一步，英国对其规划进行至少3年一次的情景监测、规划监测以及结果监测，并根据监测报告实时对其规划进行修改；比利时运用其对海洋生物评估的框架成为其沿岸基于生态系统方法的海洋空间规划的有效工具；澳大利亚大堡礁海洋公园在其规划过程中依据规划目标分别对其生态、经济、社会进行了50余项定期和不定期的监测，并根据检测结果对规划进行不断的修改和调整，以期进行连续的海洋空间规划。

我国虽也渐渐重视评估和检测过程，但起步较晚，重视程度不足，仍存在评估指标难以选取、难以量化、评估不够全面等，没有形成一套适宜我国海域的评估和监测机制，还须对评估机制和工具进行完善。

04对我国海洋开发与管理相关工作的启示

4.1 对规划数据和信息来源的全面完善

规划数据在海洋空间规划中起到了很大的作用，其全面性和准确性将对未来规划实施的分析和在进行权衡取舍分析时起到重大影响，不能全面完善的规划数据和信息可能直接导致整个规划在初始阶段出现失误，致使其在规划时忽略某些活动对生态系统的潜在影响，对其造成不可修复的破坏。

①在规划编制时，应将生态系统相关数据信息报告纳入数据来源并在规划时将此类数据作为规划的重要依据之一，以达到符合基于生态系统进行规划的目的。②要建立更全面、更完善、更准确的数据信息库，对我国现有的数据进行收集整理和利用，扩大、填充数据库并拓宽信息来源渠道，以此达到对海洋现状更精准的了解及评估，才能更好地进行基于生态系统的海洋空间规划。③要在将海洋数据纳入编制信息来源的同时也将陆源信息纳入。由于生态系统具有连贯性并互相影响，不能只单单关注用海活动对特定区域造成的影响，要在进行数据编制时就将陆源信息同样视作规划的重要参考信息，在规划初始阶段就进行多规合一，可以有效规避该规划与其他陆地管理规划在正式实施后出现矛盾的情形。④要及时对数据来源信息进行实时的更新与整合，建立海洋空间信息系统，加强对我国的国土空间信息平台的构建。我国海洋功能区划中就出现了数据信息来源陈旧无法准确反映现状的情况，这会影响整个分区结果从而难以达到对生态系统进行保护的目的，这提醒了我们要加速建设长期全面稳定的数据信息平台，我国的国土空间信息平台的建立可以在已有信息的基础上对数据进行整合管理，实现全国规划一张图，旨在加强各管理部门平台间的信息交互，起到对信息及时的更新以及更全面展示的作用，对其建设力度的加强可对规划数据与信息起到及时的整合管理的作用。

4.2 加强陆海统筹，关注海岸带规划

很多海洋开发利用活动如海上风电厂的建设和实施以及油气能源等资源的输运都需要横跨海洋和陆地，所以需要二者管理系统共同进行规划管制，而同样由于生态系统的连贯性和不可切割性，其无法仅局限于海洋或陆地之一进行管理，海洋问题往往也有陆源的影响因素，因此陆海统筹在基于生态系统的管理中不可或缺。英国将其远海海域和近海海域一同进行管理规划以解决每个计划领域的大多数活动都需跨区域进行协调的问题，即降低由于部门分管造成的对海洋生态系统边界的分隔影响，并将海陆规划重合部分进行协调统筹，值得注意的是其并不是单一的进行统一管理，而是这两种规划在可持续性方向及生态系统方法上达成了一致的目的，并在管理的同时互相配合，考虑对方所带来的综合影响并进行规划，这对其进行基于生态系统的规划起到了重要的影响作用。而比利时在规划初期就将部分陆地划定为沿海区域对其进行综合统一的管理，如禁止陆域相关活动从管道中直接向海洋排放废物以致海洋污染。我国也应加强海陆统筹，加速对相关规划的落实和实施，应优先着重对海岸带地区实施相关保护分区规划，将其作为特殊规划单元进行规划编制，与国土总体规划相互协调适应，健全其相关体系制度，避免由于海陆一体化未能贯彻落实而导致的生态系统恶化。

4.3 提高对监测和评估的重视，制订弹性指标

监测和评价绩效作为海洋空间规划的最后一个步骤往往相对不被重视，但对于规划的实时评估和监测是对一个规划正确性的衡量及判断，以及是否需要对规划进行更新和修改的重要手段，也是进行具有连续性、动态性的海洋空间规划的基础。对规划不正确的认定以及不及时的修改都会对生态系统造成损害，难以实现多目标的可持续性发展。海洋空间规划并不是一成不变的规划，而是一个对海域进行适应性管理的过程，对规划进行定期的、全面的监测和评估有助于在规划过程中对规划所展现的问题进行原因分析并及时修改，以期得到更完善的海洋空间规划，也有助于针对环境的变化制订更适宜于生态系统的规划，保证规划对生态系统及政策的动态适应性。同时在监测和评估过程中，也要建立统一的评估指标，并制订可以依据环境和政策实时进行调整的弹性评估指标，以帮助我国进行更准确更具有适宜性的评估监测。如英国在东部的规划实践中，就进行了至少3年一次的包含情景规划和结果的监测评估，以对规划进行实时修正；澳大利亚的大堡礁实践中对实施情况的评估和监测以及规划调整非常重视，其基于规划目标对生境、人文经济、管制效应等层面的影响而进行至少50项定期和不定期的监测，以评估规划分区是否适宜以及相关管理措施是否有效，并基于相关评估结果对原规划进行不停的修订，其在2003年提出的新的分区方案更有效地对生态系统进行了合理利用。

4.4 注重跨边界的统筹管理，进行综合规划

生态系统具有连通性和相互性，与周围的其他生态系统有着广泛的联系和影响，在对某一特定区域进行规划时，往往也会对其周边区域生态系统造成影响，同样其周边区域进行海洋开发利用时也会不可避免地对该区域产生影响。因此，对海洋区域的跨边界协调管理是基于生态系统方法进行规划的重要基础，这种跨边界管理不仅仅体现在跨行政区域边界，也体现在跨部门管理边界。我国对跨边界管理的协调机制以及具体管理方案都需更加重视并加以探索，可以建立各个部门之间的综合管理协调机制，在各个层面上制订明确具体规划管理目标，促进各个部门之间的协调交流以进行跨边界的海洋规划统筹管理。

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