顾湘等：以“海洋命运共同体”为理念优化东亚海域污染合作治理主体策略及中国应对

习近平主席关于“海洋命运共同体”的表述明确指出了各国在海洋问题上同存共生的亲密关系，体现了中国应对海洋事务的全球视野。可以说，“海洋命运共同体”是海洋污染合作治理的行动指南，内嵌着理论与实践的双重意蕴：明确了人类与海洋休戚与共的和谐共处关系，突出了未来追求和平发展、多元繁荣、互利共赢的全球海洋治理理念；重视海洋污染合作治理中不同国家地区的利益诉求，强调权利与责任公平分配的全球海洋治理规则；强调建立共商共建共享互利互通的新型海洋污染合作治理关系。
2 }9 ?# A- f& g9 ^( d) x9 a" d; c3 ?+ d东亚海域污染治理主体多元且复杂，利益博弈过程中的策略制定均结合各自优势且各有侧重，目的是综合利益最大化。将“海洋命运共同体”作为优化东亚海域合作治理主体行动策略的共同理念，十分合理且必要，有利于凝聚协同意识、推动共识达成、指导规则创立、强化行动联盟。在合作共赢目标下，分析各关键主体策略并尝试地指出未来发力点，对实现海洋污染合作治理提供参考。
) Q" o, @2 L+ ?一、东亚海域污染合作治理主体策略
分析东亚海域主要大国日本、韩国以及东盟代表的利益集团等关键治理主体的利益博弈行动策略，有助于客观评价各主体优势，展望未来策略优化趋势，从而能够更好地理解中国当前行动策略，规划未来发展方向。
1.日本的策略及优化
日本是中国的海上邻国，东亚地区大国，作为海洋国家的属性明确，拥有雄厚的科技和资金支持。20世纪六七十年代的工业发展给其海洋生态环境造成了严重的污染，日本开始重视环境问题后，在20世纪70年代初颁布了一系列改善海洋环境的法律条文，推动了海洋环境治理进程。为了改善濑户内海的恶劣环境，日本出台了一部专门的区域性法律——《濑户内海环境保护特别措施法》，该法是关于濑户内海治理的重要依据，对于治理过程中标准的划分、污染排放的限制、奖惩措施都有严格的规定，法律的出台让日本的海洋污染治理有法可依，并取得了生态环境良好改善的效果。日本国会于2007年4月通过了《海洋基本法》，设置了综合海洋政策总部，日本海洋国策从此开始实行。在合作方面，日本更倾向于通过环境合作治理海洋污染问题。例如1994年与中国签订环境保护协定，并于1996年成立了中日友好环境中心。韩国与日本也于1993年签订了《韩日环境合作协定》，规定了合作的具体情况以及组建委员会的相关事宜。同时，日本还在海洋科技上加大资金投入，日本的海洋监测技术、海洋垃圾处理技术、海洋生态评价系统等都较为发达，为海洋污染合作治理提供了技术支撑。
日本海洋环保意识与海洋污染治理制度体系都有一定的基础，未来应该积极引导东亚各国参与海洋污染合作治理。
一方面，日本“依法治海”的海洋综合管理经验值得借鉴，东亚海域污染合作治理法律制度的建立是跨域污染得以有效治理的基础和依据。东亚海域治理存在缺乏法律约束力的问题，日本应总结自身海域污染治理的经验，与中韩两国一道，发挥大国力量，与联合国规划署共同设计制定东亚海域污染治理公约。在国际立法中，要对海洋污染合作治理做出明确规定，明确相关各国在合作治理中的责任和义务，制定统一的海洋污染合作治理法律条款。同时，设立执行机构，为法律制度的实施提供保障，共同推进海洋综合管理计划、海洋污染治理计划、东亚海洋保护与可持续发展行动计划等项目的实施进程，吸引其他国家的参与，保障大小国家都能深度参与东亚海洋污染治理，促使海洋污染问题得以缓解或解决。
- Q/ P7 p8 ]* G5 [) [. \另一方面，日本作为经济、科技强国，有着雄厚的资金和技术支撑，日本应该向其他国家无偿或部分有偿提供支持，解决发展中国家人才、技术和资金的短缺问题，提供治污方案，引导发展中国家积极参与合作治理，提高合作治理意愿，尽可能避免“搭便车”行为，这也为缓解日本在东亚地区与他国的矛盾冲突提供抓手，可尝试构建更广泛、更深度地国家间同盟。日本应积极主动开展重大海洋污染防治研发计划与项目，推动海洋污染治理的技术创新，并向东亚海域污染治理计划提供专项资金支持，与发展中国家共同改善区域海洋环境。日本的积极参与，将直接推动东亚海域的合作治理进程，法律的制定与科学技术及资金的提供都能够完善东亚海洋污染治理的保障体系，有利于提高各国保护海洋共识，提升海洋污染合作治理层次和防治技术创新，从而改善东亚海洋生态环境。
6 j& X& `+ N! l% X% n  T2.韩国的策略及优化
# ^5 @: l8 t* s6 J韩国早期经济高速发展给环境造成了破坏，韩国在加入OECD（经济合作与发展组织）后，OECD对环境议题的重视也提高了韩国对海洋生态环境的关注。1996年以来，韩国注重海洋水产部对海洋环境管理的主导地位。海洋水产部将原有的分散管理职能进行整合，使海洋管理具有了专业性和整体性。韩国与中国也多次进行合作，建立了联合委员会，其在多次会议议题中提到了两国公共海域——黄海污染的共同治理。在海洋综合治理方面，韩国参与东亚海域的可持续发展战略（SDS-SEA）以及东亚海计划（PEMSEA），与东亚其他国家共同进行海洋污染治理。同时，韩国与日本在日韩环境共同合作委员会中，也提到关于海洋垃圾的处理问题。
8 J4 Y- g& {0 t# x当前韩国高度重视海洋的开发与利用，将2020年前位列世界5大海洋强国作为战略目标，同时也高度关注海洋生态环境保护问题，制定了《海洋生态轴设定管理蓝图（2019～2023）》，为有效管理建立合作体系。韩国从最初零散的部门分散管理到成立海洋市场部，再到国土海洋部，韩国对海洋的综合性、整体性管理对东亚海域治理有着重要的启示作用。韩国在未来更应积极推动东亚海洋环境治理规范性制度建设，在综合性管理方面展现优势。如韩国应与东亚各国实现海洋信息共享和互通，信息不充分、不对称及封闭性会导致各国在治理博弈中陷入困境；韩国可牵头建立东亚海洋污染监测信息共享中心，提高海洋污染信息的透明度，便于统一、整合、预测等，有利于在重大海洋污染事件发生前预警，发生中通报，发生后反馈；倡导在东亚海域内建立综合海洋管理体制，有利于统一各国海洋污染治理行动或方案，避免重复治理，做到全面治理。此外，韩国在未来更应重视推动海洋污染治理全球化进程，基于现有合作体系，整合原有会议或论坛，建立有政府官员、专家、技术人员等在内的常态化工作组，时刻关注海洋污染治理问题，并在海洋污染发生后针对各国的利益诉求做出协调，在海洋污染合作治理中扮演协调者的角色，与各国间的合作研究除了资金、技术和人才方面外，更要重视从海洋价值观、海洋环境教育、海洋环境法律、海洋保护政策等方面的全面交流，帮助各国加深相互理解，协调利益冲突，制定共同的海洋环境保护目标，为东亚海域的可持续发展做出贡献。
  Y2 N3 }! g7 U3.东盟的策略及优化
东盟作为早期推动东亚海域治理合作的利益集团，在改善海洋生态环境方面发挥了重要作用。1981年通过的“保护和开发东亚区域海洋与海岸带行动计划”，起初只有印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国5个东盟国家参与。而澳大利亚、柬埔寨、中国、韩国和越南于1994年加入该计划，共同进行海洋污染合作治理。东盟的总体决策主要来自东盟环境部长会议，东盟各国签订了《东盟环境教育行动计划》《东盟分区环境计划》《东盟2020远景规划》等诸多条约、协议，对东盟内部国家具有一定的约束，代表了东盟国家的共同意愿，形成了基本的制度化合作。在东亚海域污染治理方面，东盟有7个国家参与了东亚海域的海洋环境保护组织，积极推动海洋环境治理计划的实施。
0 l0 y- K3 i: M东盟十国作为一个利益集团，在东亚海域污染治理中发挥着协调主权国家利益冲突的作用，有助于减少分歧和猜忌。东盟成员国要增强内部团结，平衡国家与地区、国家与国家间在东亚海域污染治理过程中的利益关系。在合作治理过程中能够加强国家间的联系和沟通，增加国家间的共同利益，这与改善东盟各国之间关系相辅相成，有助于提高对海洋环境保护的认同。东盟应将海洋污染合作治理与政治合作、经济合作融为一体，采取综合性建设方案，构建更深入的东盟共同体，制定海洋污染治理共同行动规划和配套政策，提高东盟各国参与海洋污染治理的共识，且付诸实际行动。东盟已逐渐形成了“大国平衡”的局面，利用“10+3”“10+6”等机制开展多边合作，促进海洋污染治理合作机制的形成。例如东盟—联合国峰会、东盟地区论坛等都将海洋垃圾治理作为重点议题，并发表了《东盟海洋垃圾行动框架》，有利于提高东盟各国对海洋生态环境保护的重视程度和合作意识，促进东亚海域污染治理项目的有效施行。
二、中国的应对策略及优化
5 B1 t! n! i6 y中国作为世界上最大的发展中国家，拥有东亚海域最长海岸线，在海洋污染合作治理中不仅要保护自己的利益不受损害，同时也在一定程度上代表着发展中国家的利益立场。中国制定的《中国海洋21世纪议程》，指出了中国未来海洋环境保护的发展方向。在合作治理中，中国分别加入了COBSEA和PEMSEA两个区域性组织。随后，中国参与“东亚海计划”，以福建省厦门市为示范区，并被联合国作为规范加以推广。中国与东盟成立“中国—东盟海上合作基金”，已资助第一批合作项目共同改善海洋环境。2017年在东亚多国参与的G20峰会上通过了“G20海洋垃圾行动计划”，中国一直在积极参与海洋污染的合作治理。2017年6月，中国在联合国海洋大会上提出“构建蓝色伙伴关系”的倡议，提高各国对治理海洋污染的共识，积极与东亚海域内各国开展合作。2017年9月中国与12个小岛屿国家构建蓝色伙伴关系，签署了《平潭宣言》，内容主要针对共同提升海洋合作治理水平。小岛屿国家是海洋污染治理的重要联盟，中国与小岛屿国家蓝色伙伴关系的构建加强了互信，为长期合作奠定基础，也为东亚海洋环境问题的改善提供了有利条件。蓝色伙伴关系的建立不仅仅局限于海洋环境，它涉及政治、经济、生态等多个方面，使得国家之间的利益共同点增多，各国之间相互依赖程度的提高，有利于在合作治理中减少分歧与利益冲突，提高各治理主体之间的政治互信和促使承诺履行。中国始终积极参与全球海洋治理，维护海洋主权、安全和海洋权益，履行国际义务，妥善处理与有关国家的海洋问题。在《东亚海洋合作研究报告2019》中中国提出“海洋命运共同体”理念，从意识和理论高度诠释了东亚海域各国合作治理跨域污染的重要性及必要性，有利于各国提高合作治污意识，促使各国提高对海洋污染合作治理的重视程度，增强了中国在全球性海洋事务合作中的话语权。
“海洋命运共同体”是未来海洋综合管理发展的重要趋势，是扩展海洋合作的新理念。中国与沿岸各国有着友好合作关系，体现了当前沿岸各国务实合作，谋求发展的总趋势，有利于推动海洋污染合作治理，形成海洋可持续发展的共同愿景。未来中国可以基于“东盟+3海洋塑料废弃物合作行动倡议”“海洋塑料垃圾地区知识中心”等机制与更多国家开展海洋污染治理合作，并建立专门的海洋污染合作治理科研机构，培养和选拔海洋技术和管理人才，提供更多海洋污染治理公共产品，促进海洋技术和信息整合、交流、开放、共享，在互通中增加对海洋污染跨域问题的理解，提高合作治理共识。在未来的东亚海域污染合作治理中，中国组织并参与国际社会制定国际规则，积极参与各类项目，履行保护海洋环境的义务，逐步从跟随者、参与者向引领者的角色转变，在东亚海域污染治理中发挥主导作用，提供中国方案、贡献中国智慧、体现中国印记，体现负责任大国的担当与精神，以期促进全球海洋生态环境的可持续发展。
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3 \; q. j( t. O  ~) ~+ H文章来源：节选自《海洋命运共同体视域下东亚海域污染合作治理策略优化研究》，原刊于《东北亚论坛》2021年02期
% R# {3 m& q  u: B作者：顾湘，南京信息工程大学法政学院副教授；李志强，南京信息工程大学法政学院副教授