黄荣华等：海岸带生态环境保护的法律问题研究

一 我国海岸带的生态环境问题及其成因

我国海岸带的生态环境问题

1、环境污染
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大量工业废水、居民生活污水和废弃物等经沿海排污口排放入海，超标排污屡禁不止，严重影响海岸带的海水环境；即使排放符合排污标准，仍有重金属和营养盐等污染物进入海洋。沿海养殖饵料投放、港口和堤坝等海岸工程建设以及海洋工程和船舶溢油等增加海水富营养化程度，导致水质逐渐恶化。

2、资源破坏
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围填海和海岸工程等建设活动占用海洋空间资源，导致滨海湿地减少、自然岸线改变和生态系统受损。对红树林、珊瑚礁和河口湿地的破坏尤为严重，威胁底栖生物的生存环境和生物多样性，导致海岸带生态功能退化。渔业、林业、化工业和矿产能源业等涉海产业的迅速发展导致海岸带资源衰竭和生态环境恶化。

1 @$ a% ~. C* U' E2 w( F3、灾害频发
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海岸带原本就是灾害频发区域，主要灾害包括海水入侵、风暴潮、土壤盐渍化、赤潮和突发性污染事件，且由自然和人为因素叠加形成。海岸带在自然演变的过程中已形成动态平衡的状态，本应成为自然灾害和极端天气影响的缓冲区，然而其缓冲功能却因不合理的开发利用而被削弱，从而出现海岸侵蚀和海平面上升等环境问题。这些环境问题反过来降低海岸带自身对灾害的抵抗和防御能力，又加剧各类灾害的影响。这种恶性循环使海岸带生态环境更加脆弱易损，进而引发一系列的生态环境问题。

问题成因

" N& W  K% p- ]5 ^7 n) I1、人类活动高度密集
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我国人口基数大且仍在增长，社会对资源和空间的开发利用日益从陆地向海洋扩展，人类陆地活动形成的污染压力也不断向海洋尤其是近海扩散。由于沿海地区具有优越的经济发展条件和地理环境条件，越来越多的人口涌向沿海地区，给沿海地区带来更大的资源和生态环境压力。城市建设、港口航运、旅游观光和养殖捕捞等高度密集的人类活动已使海岸带不堪重负。

* |& t6 m& g8 J2、法律体系不完善
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由于海岸带生态环境问题日渐严重且不容忽视，我国学者从不同领域和层面对此进行研究。然而目前我国尚没有专门法律对海岸带的开发利用和生态环境保护进行系统和有效的规制，相关规定以《中华人民共和国海洋环境保护法》为主线，并散见于其他与海洋相关的法律法规中，缺乏完整和配套的法律体系，仅有部分沿海地区积极制定相关地方性法规。

3、行政管理缺乏规划
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对海岸带的管理缺乏宏观和科学的规划。在产业规划方面，涉海产业结构仍偏向重工型和重污型，绿色产业和第三产业发展较少，产业结构不合理。在保护规划方面，由于海岸带的行政管理职能分散在较多部门，在处理生态环境问题时存在管理交叉、管理冲突和管理空白的现象，导致行政管理的效率降低和资源浪费。

6 ^/ R& a2 Z" l4 E& r/ Q4、执法机制不健全

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2018年国务院机构改革对海洋环境监督保护机构进行调整，在很大程度上整合分散的执法力量，但相应的执法机制却未及时调整，基层执法仍难有效落实。由于立法具有滞后性，执法部门的权力、职能和责任不明确，各部门仍按原有法律依据行事，执法队伍尚未实现实质性的整合。此外，对污染责任主体的执法力度较弱，不能有效遏制偷排和直排等不符合排污标准的行为。而在执法监督方面，我国对环境公益诉讼的主体资格有严格限制，公众参与较困难，且以民事诉讼为主，难以保障公众监督权。

二 对策建议

1、构建并完善海岸带生态环境保护的法律体系

由于我国海岸带生态环境问题日益严峻，构建并完善配套保护法律体系对于实现海岸带价值的最大化和保障我国海洋事业的可持续发展具有必要性和紧迫性。在目前我国海岸带法律制度尚不成熟，且对海岸带的研究尚不深入的情况下，可将海岸带生态环境保护嵌入《中华人民共和国海洋环境保护法》并以专章规定，以立法促进海岸带开发利用的变革、保障海岸带生态环境的修复以及巩固海岸带的发展成果，同时为海岸带执法提供强有力的法律依据。在上位法的指导下，各地方政府可因地制宜，出台相应的实施细则。随着海岸带生态环境保护研究和实践的不断深入，在各方面条件完备成熟的情况下，我国可考虑以海岸带的保护、开发利用和管理为专门调整对象，通过设置单行法律法规进行全面和系统的规制。

2、建立陆海统筹综合管理机制

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优化海岸带功能区划，在调整不合理产业结构的基础上，对产业布局、倾倒排污、居民生活和生态环境保护等按照功能进行科学的区域划分，每个区划依据各自功能均有严格的限制和要求。例如：将重排污型企业聚集在排污区，提高净化效率，在排污区设置严格的监测点，在第一时间发现超标排污行为和突发污染事件；在生态保护修复区严禁各种开发利用活动；在居民区科学配置垃圾污水处理系统，配套建设清洁型基础设施。明确海岸带管理和保护部门的权责，统筹海岸带的资源开发、产业布局、环境保护和城市建设，逐步建立综合管理机制。相关部门对可能污染和破坏海岸带生态环境的项目进行申报登记，并纳入统一和共享的管理备忘录，实施动态监测和风险防控。在宏观上将相关部门纳入综合管理制度，在微观上将每个环节落实到具体机构执行和负责。不同部门之间召开联席座谈会，打破“壁垒”，加强合作，建立权责明确和相互制约的管理机制。明确海岸带生态环境保护法律责任的主体。我国海洋环境保护责任主体以企业和污染者为主，这是由于除自然因素外，企业和污染者的开发利用活动是破坏海洋环境的直接人为因素。然而政府及其相关监督管理部门作为海洋环境保护的“第一道防线”，更应承担起生态修复和污染防治的责任。因此，为促进政府积极履行职责，应使其相关部门成为海岸带生态环境保护的主导力量和责任主体，从不同层面对海岸带生态环境进行全方位的保护。

8 h+ q% H& P$ n/ ~/ B3、建立高效的海岸带执法机制
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完善海岸带执法依据，从立法上明确各执法部门的性质、主体地位、职责权限和执法程序，建立科学合理和行之有效的执法体系。建立协作型执法机制。各执法部门可通过协调组织相关部门开展联合抽查执法活动，避免执法重叠或执法空白；对于横向联系较多的执法部门，可就海岸带生态环境保护和管理事项建立共同记录，并据此协作执法，达到联合惩戒的目的。强化多元化执法手段。在目前执法实践中，行政手段因具有较大弹性和自由裁量性而最为普遍适用，但经济调节手段和司法保障手段仍不完善。因此，应明确和细化环境税、排污费、罚金和赔偿基金等经济调节手段的内容，加大对海岸带环境污染行为的惩罚力度；明确相关刑事责任的处罚范围、种类和力度，有效解决司法实践的困惑，确保罪、责、刑相适应。

  G5 x; C, V, f3 N; l4、提高公众参与度
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建立完善和明确的海岸带信息公开和决策披露制度，保障公众对海岸带开发利用的知情权，这是提高公众参与度的基本前提。广泛而充分地听取公众意见，明确规定涉及公众利益的许可或环评听证程序，海岸带开发利用的决策必须体现公众、专家和社会团体的参与。加强公众监督，有条件地放宽环境公益诉讼的主体资格，提高公众和社会团体对海岸带生态环境的保护意识，鼓励其积极参与环境公益诉讼。

文章来源：原刊于《海洋开发与管理》2020-09-24

作者：黄荣华，大连海洋大学硕士；裴兆斌，大连海洋大学法学院教授、中国海洋发展研究中心研究员