围填海历史遗留问题处置的浙江实践及中国围填海管控的对策建议

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围填海作为人类开发利用海洋的重要方式，世界上大部分沿海国家和地区都存在不同程度的围填海活动，已经成为各国沿海地区拓展空间，缓解人地矛盾的重要途径。在特定历史发展阶段，开展围填海活动为实现国家战略、促进经济发展、拓展地区空间提供了重要保障。但是，围填海也意味着海洋与海岸带生态系统自然属性的永久性改变，引起海洋与海岸带生态系统为人类提供的其他服务被完全破坏。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态保护摆在生态文明建设的重要位置。沿海地区围填海热潮逐渐退去，形成了大量围填海历史遗留问题，已有围填海的大规模连片开发形式在沿海地区广泛分布，围填海管控逐步进入到存量管理阶段。
$ U$ U; \" q4 p( U$ ^  R& B/ ?1 R1 i做好围填海历史遗留问题处置是贯彻习近平生态文明思想、落实国家部署要求、推进海洋绿色发展的重要举措。加快处理围填海历史遗留问题是贯彻落实党中央、国务院生态文明建设决策部署的一项重大政治任务，国家相继出台了一系列政策文件，明确要求“加快处理围填海历史遗留问题”。当前，浙江将围填海历史遗留问题处置与项目用海要素保障紧密结合起来，基本实现围填海历史遗留问题区域资源保护修复和集约高效利用，推进沿海区域空间重构、项目重组、设施再延、生态复建，形成一系列标志性成果。
9 p5 A8 M2 y" ]一、
8 p$ q  O- }! M# s/ R% `围填海历史遗留问题处置理论和政策
+ ^7 `, m9 i! Z围填海作为一种人类向海洋寻求生存、生产空间的有效手段，能够为城市提供新的发展空间，且在短期内获得巨大的社会和经济效益。自20世纪80年代，随着中国沿海地区经济的快速发展、人口增长压力的不断增大和城市化进程的加快，围填海活动成为缓解滨海用地紧缺、促进滨海区域发展的重要方式。2018年，国务院出台《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》，沿海地区围填海热潮退去，逐步进入到存量管理阶段。由于缺乏对围填海的科学规划和总体控制，出现了一些不合理，甚至违法违规围填海的现象，形成了大量围填海历史遗留问题。围填海也是人们对海洋空间较为直接的干预，人们在向海洋索取空间资源的同时，也在不自觉地对海洋生态环境产生影响。人类必须在围填海增加空间供给与海洋、海岸带生态系统的其他服务之间进行权衡、取舍，使海洋与海岸带生态系统效益最大化，达到沿海地区的可持续发展。习近平生态文明思想的核心是“绿水青山就是金山银山”理念和“人与自然和谐共生”理念，既揭示了为什么要保护生态，也指明了生态保护的方向，对科学处置围填海历史遗留问题具有重要的指导意义。
围填海管控的目的不是简单地限制围填海，而是应该在经济社会发展与消除海洋生态环境负面影响之间寻找平衡点的前提下，进行科学决策。围填海历史遗留问题不能采用“一刀切”方式进行处置，须分级分类、因地施策。围填海历史遗留问题区域与围填海存量资源是两个相互交织的概念，前者反映了资源利用过程中产生的历史问题，后者意味着未来发展中可利用的资源。围填海历史遗留问题处理体量大、类型复杂、成因各异、地区差异大，且对生态环境造成的影响程度也不同，如果不能得到科学合理的处理，不仅会对生态环境造成二次破坏，也可能影响到国家战略发展和人民群众的切身利益。为此，国家陆续出台了一系列政策文件与技术指南，指导围填海历史遗留问题处理工作。《国务院关于加强滨海湿地保护 严格管控围填海的通知》明确提出要“依法分类处置围填海历史遗留问题，加大海洋生态保护修复力度”。《自然资源部 国家发展和改革委员会关于贯彻落实〈国务院关于加强滨海湿地保护 严格管控围填海的通知〉的实施意见》要求针对围填海历史遗留问题清单制订处理方案，处理方案应当明确总体目标、年度目标、产业准入、生态修复、违法查处、责任追究、任务分工和保障措施等内容。《自然资源部关于进一步明确围填海历史遗留问题处理有关要求的通知》强调围填海历史遗留问题处理的基本原则，进一步明确“已取得海域使用权但未利用”“未取得海域使用权”围填海项目分类处理政策，以促进海洋资源严格保护、有效修复和集约利用。《自然资源部办公厅关于印发〈围填海项目生态评估技术指南（试行）〉等技术指南的通知》为科学处理围填海历史遗留问题提供了技术支撑。《围填海项目生态评估技术指南（试行）》提出运用生态学方法，以生态优先、分类施策、科学严谨、统筹兼顾为评估原则，以围填海项目生态影响评估、生态损害评估、海洋生态环境影响综合评估为主要评估内容，提出生态修复对策，为处理围填海历史遗留问题提供决策依据。
3 o6 \+ v0 c) h9 K# L二、
浙江围填海历史遗留问题处置的主要做法
随着浙江省经济的快速发展，人多地少的矛盾日益突出，向海洋要发展、要空间、要后劲成为浙江省沿海地区经济发展的重要战略取向，使得浙江省围填海活动的强度和广度剧增。但是，在促进浙江省沿海经济快速发展的同时，围填海活动作为人类利用海洋资源的一种重要途径，在促进浙江省沿海地区经济快速发展的同时，引发了多种海洋生态问题，造成了大量围填海历史遗留问题，为此浙江省采取了一系列举措推进围填海历史遗留问题依法、科学、高效处置。
, T$ I7 X4 N) z. ^（一）确保国家重大政策落到实处
+ p: B- ^& M: a& F2 W  c4 |自2017年以来，国家陆续出台了《围填海管控办法》和《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》等文件。为了更好地落实党中央、国务院加强围填海管控的要求，浙江也陆续出台相关政策。2019年3月，《浙江省贯彻落实国家海洋督察围填海专项督察意见整改方案》印发，严管严控新增围填海，除国家重大战略项目涉及围填海的按程序报批外，全面停止新增围填海项目审批，加强滨海湿地保护。同年4月，《浙江省加强滨海湿地保护 严格管控围填海实施方案》印发，提出强化围填海总量控制、严格新增围填海审查程序、坚决遏制新增违法围填海等三个方面要求，对新增围填海省级以下层面的审查程序和审查要求提出了明确规定。同时，浙江省政府及时组织召开全省围填海历史遗留问题处置工作推进会，贯彻落实党中央、国务院关于加强滨海湿地保护、严格管控围填海的决策部署，分析研判当前围填海历史遗留问题处置面临的新情况、新问题，针对“已确权未完成填海、已填成陆未确权、已确权已填海未利用”的问题，提出三条处理意见：一是启动已确权未完成填海的存量处置，要在一个月内完成处理；二是推进已填成陆未确权的存量处置，沿海各地要严格按照技术导则把好关，进行整体修复；三是加快推进已确权已填海未利用的存量处置，在符合国家产业政策的前提下，加快集约节约利用，进行必要的生态修复，确保高质量推进围填海历史遗留问题处置工作落到实处。
- x8 t9 g- b! T& @% |3 z- G（二）出台处理围填海历史遗留问题新规
为加快处理围填海历史遗留问题，促进海洋经济高质量发展，高水平推进海洋强省建设，浙江省出台了全国首个《关于加快处理围填海历史遗留问题的若干意见》，6大举措12条意见，充分体现了浙江加快处理围填海历史遗留问题的决心。《意见》按照生态优先、节约集约、绿色发展的原则，提出到2025年，构建生态空间10万亩、海堤生态化改造80公里、退填还海（滩）1500亩、拆除堤坝4公里、历史围填海区域亩均产出和单位面积有效投资达全省平均水平以上的处理围填海历史遗留问题任务目标。同时，围绕强化空间规划引领、优化临港产业布局、建立引导激励机制、加强财政金融支持、着力优化营商环境、强化资源保护利用6个方面，明确了鼓励企业“出城入海”、多渠道缓解资金缺口、提高用海审批效率、改善海洋生态环境等12条具体落实意见，为实现总体目标确定了务实可行的工作举措。
' C' O: v; [8 s（三）沿海地方对标国家和省部署
沿海各地深刻认识做好围填海历史遗留问题处置工作是贯彻生态文明理念、落实国家部署要求、推进海洋绿色发展的重要举措。坚持依法依规、生态优先、节约集约、分类处置，扎实做好围填海历史遗留问题处置各项工作，坚决遏制违法违规用海行为，不折不扣完成中央环保督察、国家海洋督察涉及围填海问题的整改工作，切实推动海洋生态环境持续改善。严格落实主体责任，加强部门协同，实施动态监管，推动公众参与，创新工作机制。聚焦海洋资源环境突出问题，提出生产、生活、生态三类空间比例要求，对集中连片和单独分散的区块提出差异化的比例要求，推进系列举措有效施行。一是严格管控新增围填海项目，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批。二是加快处理围填海历史遗留问题，开展必要生态评估和生态修复。三是严守海洋生态红线，严禁不符合海洋生态红线管控要求的各类开发利用活动。同时，各沿海地级以上市对围填海现状调查数据开展“回头看”，准确吃透国家和省关于围填海历史遗留问题的整改要求，始终对标对表国家和省的部署要求，按照“成熟一个、处置一个”的原则，依法按程序分类处置好围填海历史遗留问题。
, x' h* n; B6 Z$ U. |三、
" q  n% M' W; x( W4 V/ o- ?浙江围填海历史遗留问题处置取得的主要成效
# {1 E2 N$ \: L+ r( o% Y4 c6 ^) [浙江省委、省政府深刻认识做好围填海历史遗留问题处置的决策部署，在国家相关法规政策的指导下，围填海历史遗留问题处置政策在不同时期也作出了相应调整，创新“已确权未完成填海、已填成陆未确权、已确权已填海未利用”问题处置措施，形成一批成效显著、亮点突出、可复制可推广的地方经验。
（一）更多项目在历史围填海区域落地
6 o: m0 ]. O1 a: z& G/ ^将历史围填海区域纳入国土空间总体规划，强化空间规划引领，确需配置城市功能区块的，允许通过设置战略预留区和留白用地实行规划管控，统筹布局配套服务设施。提供历史围填海可处置面积20万亩以上，撬动重大项目在围填海历史遗留问题区域内落地，享受新增建设用地计划指标奖励政策。在单报区块完成备案前，允许对围填海历史遗留问题区域道路用海按照规划先行审批。
3 c- h: g) e' E& f2 A: H, Z（二）数字赋能围填海历史遗留问题处理
/ _  p. ]- A0 ?充分运用数字化改革成果，将围填海历史遗留问题区域数字化管理纳入省域空间治理数字化平台统一建设，设立专门模块和场景，区域规划、产业、投资、生态修复、科研投入等数据的归集、整合、共享、分析、应用进一步加强，营商环境显著优化。建立“一码管空间”业务链，串联空间规划、产业布局、用海审批、投资落地、动态监管等环节，打造业务应用服务群，流程再造、规则重构、生态重塑不断加快，实现整体智治的数字化管理新格局。
（三）形成系列用海审批改革样本
深化“放管服”改革，创新用海政策，试点开展“集中连片论证、分期分块出让”用海改革，推行海域使用权审核标准化清单，多环节并联审查，审批流程显著优化高效。简化海域使用论证，直接引用围填海历史遗留问题区域生态评估和生态修复报告相关结论，提高用海审批效率。试点开展围填海历史遗留问题处置范围内公益性配套基础设施（水系、绿化、廊道等）用海备案审批改革，对围填海历史遗留问题区域生态修复工程进行跟踪监测和效果评估，确保资源保护高效利用，高水平推进浙江海洋强省建设。
四、
中国围填海管控的对策建议
# A6 T9 B) K9 ]" U4 [促进人与自然和谐共生是中国式现代化的本质要求，围填海管控活动应充分考虑遗留问题区域对国家战略和人民群众生产生活的影响 , 分级分类、因地施策，强化效果评估与跟踪监管，缓解围填海生态问题，促进围填海存量资源可持续利用。
（一）围填海存量资源管控
3 x5 j0 Z0 }! L9 C& ^合理管控和有效利用围填海存量资源是处置围填海历史遗留问题的重要内容，也是加强海洋资源的集约节约利用的重要组成部分。因此建议在围填海活动叫停前期，主要对大量违法违规项目进行处罚，要建立历史遗留问题台账，采用清单式管理，围填海存量区域应逐一处置，逐一核销。而对围填海区域产权明晰、需求相对较少，但仍未有效使用的围填海存量资源，可以考虑逐步纳入土地管理，与现有土地资源一并进行规划设计，并通过适度压减新增建设用地计划、逐年进行土地储备，按比例纳入国有建设用地供应计划等方式，推进围填海存量资源有效利用。
（二）历史围填海项目生态保护修复
大量的围填海项目改变了海陆生态空间格局，破坏了海岸带生态系统，因此全面开展历史围填海项目生态保护修复是必要的，是对生态损害的一种补偿性的修复。建议针对多年形成的围填海项目，突出自然恢复为主、人工修复为辅的理念，充分考虑现有已形成的生态系统的平衡，也应有别于近期的围填项目，在未来项目布局、生态修复措施也应充分尊重现有的生态条件，充分评估社会、经济和生态综合成本。统筹考虑陆域和海域空间，做好生态保护修复的顶层设计和政策引导，提升公众对于生态保护修复的思想认识，最大程度恢复生态系统功能。
（三）围填海项目后评估与监管
" E6 ~7 f& D) X4 e) Y- N' f4 r现行的围填海历史遗留问题的监管集中在对用海主体的责任追究，但历史遗留问题不仅有用海主体的违法行为，还有地方政府监管责任以及法律意识普及宣贯不到位造成的无意违法。因此，建议从围填海存量资源有效利用的目标出发，建立从围填海管理、土地管理到建设项目管理的全过程跟踪管理制度。针对监管部门，强化评估监管制度建设，形成完备有效的绩效评估和考评制度，完善围填海生态保护修复的审核与监督机制，进一步压实监管职责。设立围填海信息公开和公众参与机制，提高公众对围填海的认知水平，确保国家严管严控围填海政策落到实处。

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信息来源：浙江省自然资源厅、浙江海洋大学围填海历史遗留问题处置联合调研组。