国际海洋渔业资源管理体制与主要政策 - 海洋渔业管理

编者按

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国际案例

国际海洋渔业资源管理体制与主要政策

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1994年11月《联合国海洋法公约》正式生效，明确划分各沿海国沿海200海里专属经济区和渔业资源权属该沿海国，基于各沿海国对本国海域和渔业资源有效养护，各主要沿海国相继制定各自国家的海洋渔业政策。从20世纪80年代后期，除中国海洋捕捞量迅猛发展外，其他主要沿海国的捕捞量都呈现出稳中有降的趋势。这一方面和各沿海国近海渔业资源衰退有关，另一方面和各自管理体制及出台的主要海洋渔业政策密不可分。中国海洋渔业在取得巨大成就的同时，也面临着严峻的近海渔业资源过度捕捞问题。基于此，本文比较美国、加拿大、欧盟、日本、韩国与中国海洋渔业资源管理体制与主要政策，以期为中国海洋渔业政策调整提供借鉴。

1. 各国海洋渔业管理体制

从海洋渔业资源管理体制来看，各国(地区)管理体制与管理机构各不相同。美国海洋渔业资源管理主要依托于国家海洋和大气管理局国家渔业局和区域海洋渔业资源管理委员会，加拿大海洋渔业资源管理依托于海洋与渔业部，欧盟海洋渔业资源管理主要依托于欧盟的共同渔业管理机构，日本海洋渔业资源管理依托于海区渔业调整委员会等，韩国海洋渔业资源管理依托于国家海洋与渔业部，中国的海洋渔业资源管理依托于农业部渔业渔政管理局等。

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从海洋渔业资源管理模式来看，各国(地区)的管理模式不尽相同，本质上各国(地区)都是以政府为主导的中央与地方两级到三级的行政管理模式，其表现为有许多自治组织和许多共存的决策中心，而这些组织规模各不同，但都在既有的规则之下运行。美国管理模式中，除联邦海洋渔业管理外，区域海洋渔业管理发挥重要作用；加拿大管理模式中，主要是“联邦一州”两级管理模式；欧盟海洋渔业管理中主要“共同渔业”管理模式；日本海洋渔业管理中，渔民自治组织发挥了重要作用；韩国海洋渔业管理中，是“多机构综合”管理模式；中国海洋渔业管理模式，是农业部渔业渔政管理局与地方海洋渔业管理部门及国家海洋局的分级管理。

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▲ 美国、加拿大、欧盟、日本、韩国与中国海洋渔业资源管理体制比较

各国(地区)与中国海洋渔业管理体制比较如上表所示。首先，中国当前海洋渔业管理机构是农业部渔业渔政管理局，管理对象主要是海洋渔业资源与涉及渔业的船舶、网具等，其管理的重点在于渔业而非海域。其次，中国海洋渔业管理模式属于传统的中央政策制定与指导，地方海洋渔业管理部门政策落实的分级管理行政体制，与美国相比，缺少各省份交叉即相同海域的区域管理机构，与日本、韩国比较，中国规范化的渔民自治组织相对较少。

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2. 各国海洋渔业主要政策

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目前，国际海洋渔业管理除了常见的技术性措施外，诸如离岸规格和性别限制、禁渔区与禁渔期、幼体保护区等，更主要是从海洋渔业资源的“投人控制”和“产出控制”角度，来制定海洋渔业政策，其中，投入控制政策主要包括许可证制度、个别捕捞努力量配额、渔具渔船投入限制，产出控制政策主要包括总可捕捞量制度、个别品种配额制度、渔船配额制度等。

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2.1 美国

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投入控制方面，主要有观察员制度。观察员制度通过渔业科学观察员收集与监测商业捕捞、误捕及渔业加工数据。自1972年至今，每年在海上有47个不同品种的鱼类资源超过77 000观察员天数在观察员项目中被监测，观察员监测所有美国海岸渔业活动，为渔业保护与管理统计、搜集所有渔业数据。

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产出控制方面，主要有捕捞统计制度、总可捕捞量制度和配额管理制度。①捕捞统计制度。渔业处的渔业研究单位为评估渔业资源状况，确定捕捞总量，要求船员必须填写捕捞日志等一套详细的生产统计表，为海事执法检查和返回渔港时上交进行汇总做准备。未填写或填写不正确者被视为违规并受到处罚。②总可捕捞量(Total Allowable Catches，TAC)制度是美国渔业资源管理最重要的制度，即以观察员制度为基础，获得渔业资源准确统计数据，基于此数据，国家渔业局海域机构科学地设置了每个经济物种的总可捕捞量(常具体量化到某海域和某时期内)。有统计数据显示，某一特定时期的渔获物总量已达到总可捕捞量的总额，国家渔业局立即宣布在该期间该海域的该品种停止捕捞。③配额制度。主要有3类，一是个体捕捞配额(Individual Fishing Quota，简称IFQs)，指在确定的时期和指定的区域内，赋予特定的捕捞主体，如渔民、渔船或渔业企业允许其从总可捕捞量中分配一定百分比的捕捞指标捕捞一定数量的鱼类品种的权利；二是个体可转配额项目(Individual Transferable Quota，简称ITQs)，指在确定的时期和指定的区域内，赋予特定的捕捞主体，如渔民、渔船或渔业企业允许其从总可捕捞量中分配一定百分比的捕捞指标捕捞一定数量的鱼类品种的权利；三是渔业社区发展捕捞配额(Fishing Community Development Quota，简称CDOs)，是从总可捕捞量中留取一定的配额分配给近海区域那些依赖渔业资源的收获或处理以满足社会和经济需要的社区，包括渔船所有者、经营者和船员以及基于渔业社区的美国鱼类加工者。

2.2 加拿大

投入控制方面，主要有观察员制度与扩张性的渔业补贴制度。①观察员制度主要是指海洋渔业管理部门在其管辖的海域内选取部分渔船对其设立观察员。观察员的工作是在渔船进行渔业活动时全程跟随，调查了解并详细记录和检查渔船的实际情况和问题(如捕捞作业活动、网具情况和捕捞量等)，如果发现涉嫌违法违规行为，观察员虽无渔业执法权，但可随时向上级报告。②扩张性的渔业补贴制度是指20世纪70年代末以前，加拿大就已经开始实施补贴制度，最开始的主要目的是为了扩大渔业的生产规模，增加捕捞产量，目标是增加渔民的收人。

产出控制方面，主要有TAC制度、单个渔船配额(Individual Vessel Quota，IVQ)制度与缩减性的渔业补贴制度。①TAC制度和单个渔船配额制度有机结合，是以TAC制度为基础的精细化渔业管理模式，首先，根据评估品种确定最基本的禁渔制度；其次，根据资源评估确定具体的TAC；第三，将TAC进一步细分为若干较小的渔区，将TAC分配给各个海区渔船，每艘渔船将根据不同渔类品种申请，并获得不同的有限的配额。并且，IVQ制度只能按年度分配给具有捕鱼许可的渔船，根据不同的品种、不同的捕鱼区域和捕鱼方法，政府所收取的IVQ年费也会改变。②缩减性的渔业补贴制度，主要是通过限制产量减少捕捞渔民从业数量，以解决近年来捕捞能力快速提升造成的近海过度捕捞问题。

2.3 欧盟

投入控制方面，主要有人渔区管理制度和减船管理。①入渔区管理制度中严格制定了人渔权利与人渔区范畴，为保护各主权国家渔民的利益，欧盟的任何成员国的渔船都有进入其他成员国水域的平等人渔权利。人渔区范畴，主要是根据欧盟于1983年对在1973年制定的《准人条约》草案修订将各成员国人渔海域扩大到近岸12海里，而12海里外的海域则受到欧盟渔业法规的严格限制，其主要目的是保护渔业资源，特别是对幼鱼及产卵群体资源。②减船管理目的是为了使渔船捕捞能力与渔业资源状况相适应，防止过度捕捞，削减捕捞能力，重整和发展成员国的特定渔船队和水产业，欧盟从1983年通过第一次减船开始，已先后实施了多次渔船削减计划。

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产出控制方面，主要有捕捞许可证制度与TAC渔业配额制度。①欧盟于1995起开始全面实施捕捞许可证制度。这一制度适用于在欧盟水域作业的所有欧盟成员国和非欧盟成员国的渔船。②欧盟共同渔业政策(CFP)的主要内容之一就是TAC渔业配额制度。欧盟委员会每年都会以法规的形式制定每个鱼种的TAC，然后由渔业部长理事会分配给理事会的每个成员国，成员国再分配给渔民、渔船、渔业组织。欧盟对配额采取一些灵活措施，基于每一鱼种的总可捕捞量和配额管理方案将配额分配给国内各地区和部门，且会考虑到一些成员国在某些海域的传统捕捞权问题。

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技术措施控制方面，欧盟成员国保护渔业资源的措施主要有限制网目尺寸，限制渔获物最小可捕身长和重量，限制捕鱼区和捕鱼期，限制某些渔具和渔船的作业方式。

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2.4 日本

投入控制方面，有渔业权制度与渔业许可证制度。①渔业权制度指在沿海占用某些水域的从事渔业活动的渔民团体实施的渔业权制度(捕捞许可证制度)，拥有渔业权的一般是在渔民团体共同经营的渔场，可分为区划渔业权和共同渔业权。②渔业许可证制度的目的是为了保护渔业资源，预防有捕捞强度过大的渔船及对渔业资源破坏力较强的渔具出现。该制度的实施主要是限制渔船大小、数量、作业方式、作业时间及渔具网目尺寸等。

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产出控制方面，有TAC制度。日本设定7种水产品的捕捞许可量，占日本渔船生产总量的40％左右。TAC设定的对象是必须加以管理的品种，是以渔获量、资源状况及外国渔船捕捞的品种3项为基准考虑而设定的。同时，针对TAC管理鱼种的作业渔船还需签署各海域的管理协定。日本采用几种TAC制度，有对总量控制的TAC、渔民社区渔船、渔民捕捞量等，此外，还对网具也实施TAC。

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2.5 韩国

投入控制方面，有许可证制度和减船政策。①许可证制度主要是从事渔业相关生产的单位或个人，经国家认证后方可从事生产。许可证最长有效期为5年，期间不许进行交易。许可证制度是根据海域区位及渔船吨位实施分级管理和审批，远洋作业渔船的捕捞许可证是经由国家海洋与渔业部的审批下发的，而近海海域渔船作业需向当地政府申请。

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许可证不仅用于捕捞认证，而且还包括渔船作业类型、捕捞方法、捕捞期限、证书有效期限、作业水域、渔获物种类等很多规定。②减船政策，是由政府主导推进的，一般分为两种，即全面减船和特别减船。全面减船指渔业生产内部需求的减少，特别减船则是由于国家间渔业协定之间的渔场损失而造成的减船。两者最终目标都是为保护渔业资源和提高近海渔业生产率和竞争力。

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产出控制方面，有TAC与配额管理。韩国于1999年正式引入了TAC制度。依照《水产资源管理法》的规定，综合考虑水产资源精密调查和评价的结果，以及自然和社会因素，对一定的鱼种和海域设定TAC。韩国实施TAC制度从1999年的5个品种增加到2009年的11个品种。TAC制度推行时韩国制定了一系列相关法律法规，如1995年《渔业法》，1996年的总统令《渔业资源保护令》，1998年的海洋水产部令《关于总渔获量的相关规定》。从1998年开始与TAC制度一并实施。为了有效地保护海洋渔业资源，除上述制度外，韩国对资源恢复性的季节性休渔以及打击“三无”渔船，限制使用捕捞强度高的捕捞工具做了相关规定。

2.6 中国

投人控制方面，主要实施了捕捞许可证制度、“双控”制度、“生产成本”补贴制度和捕捞渔民“减船转产”制度。①捕捞许可制度。该制度根据1986年《渔业法》及随后农业部在2002、2004、2007和2013年修订的《捕捞许可管理规定》中详细规定了捕捞业的准入制度，与中国协定的共同渔区或者公海从事捕捞作业的捕捞许可证，由国务院渔业行政主管部门批准发放；海洋大型拖网、围网作业的捕捞许可证，由省(区、市)人民政府渔业行政主管部门批准发放；其他作业的捕捞许可证，由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放。捕捞许可证不得买卖、出租和以其他形式转让，不得涂改、伪造、变造。②捕捞渔船的“双控”制度。该制度始于1987年，对海洋捕捞渔船数量和功率总量控制管理，2003年经国务院同意，农业部下发了《关于2003--2010年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》。③“生产成本”补贴制度。该制度是2006年实施渔船燃油补贴政策后，直到2015年才按照《财政部农业部关于调整国内渔业捕捞和养殖业油价补贴政策促进渔业持续健康发展的通知》，对原有燃油补贴制度进行政策调整，规范渔业生产成本补贴资金的发放，将专项转移支付和一般性转移支付相结合的综合性支持政策，调整后的渔船燃油补贴政策按照总量不减、存量调整、保障重点、统筹兼顾的思路进行。2015年的渔船燃油补贴就涉及了转移支付，以2014年为基数，将补贴资金的20％以专项补贴的形式用于渔船重新改造或者减船转产等方面，80％通过一次性支付，用于渔船燃油补贴。④捕捞渔民的“减船转产”制度。减船主要根据农业部和国家安全生产监督管理局于2002年4月20日联合颁布的《渔业船舶报废暂行规定》，对中国渔业船舶实行强制报废制度，由于受中日、中韩及中越北部湾等双边渔业协定生效的影响，中国约3万艘渔业船舶、30多万海洋捕捞渔民被迫从原来的传统作业渔场退出，为妥善解决双边渔业协定生效后中国渔业面临的问题，财政部办公厅联合农业部办公厅分别于2002年7月30日和2003年9月18日颁发了《海洋捕捞渔民转产转业专项资金使用管理暂行规定》和《海洋捕捞渔民转产转业专项资金使用管理规定》。

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产出控制方面，初步实施了捕捞总量控制制度、捕捞限额制度及资源保护区管理制度。①捕捞总量控制制度。该制度源于2000年提出的捕捞总量“零增长”概念，之后农业部在2016年12月底发布的《全国渔业发展第十三个五年规划》中提到的“双控”制度规定，到2020年全国海洋捕捞总量要控制在1 000万t，全国海洋捕捞机动渔船数量、功率分别压减2万艘、150万kW的指标等都是对捕捞总量控制制度的完善。②捕捞限额制度。该制度从2017年开始，在沿海省份部分市(县或海域)，选择部分海洋捕捞品种开展限额捕捞管理试点。③资源保护区管理制度。水产种质资源保护区管理始于2011年，为保护和合理利用水产种质资源及其生存环境，在保护对象的产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道等主要生长繁育区域依法划出一定面积的水域滩涂和必要的土地，予以特殊保护和管理的区域，截至2016年年底已建成492个水产种质资源保护区；水生动植物自然保护区管理始于1997年，为保护水生动植物物种，特别是具有科学、经济和文化价值的珍稀濒危物种、重要经济物种及其自然栖息繁衍生境而依法划出一定面积的土地和水域，予以特殊保护和管理的区域，截至2016年年底，已建成23个水生动植物自然保护区。

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技术措施控制方面，主要由伏季休渔制度及“增殖放流”、渔货物最小尺寸及渔船升级改造管理。①伏季休渔制度。该制度始于1995年，为保护中国周边海域鱼类等资源在夏季繁殖生长而采取的措施，属中国管辖一侧的黄海、东海以及12。N以北的南海海域在每年的6～9月实施休渔制度，2017年农业部对伏季休渔制度进行调整，海区的休渔开始时间统一为每年5月1日12时，除钓具外的所有作业类型，为捕捞渔船配套服务的捕捞辅助船同步休渔。②“增殖放流”管理。2009年的《水生生物增殖放流管理规定》颁布后开始，县级及以上政府利用水生生物增殖放流专项资金组织本辖区的“增殖放流”，采用放流、底播、移植等人工方式向海洋、江河、湖泊、水库等公共水域投放亲体、苗种等活体水生生物。③渔获物最小尺寸管理。2017年4月实施的水产行业标准《重要渔业资源品种可捕规格第1部分：海洋经济鱼类》规定了15种重要海洋经济鱼类的最小可捕规格。④渔船升级改造管理。从2012年起，国家每年安排一定资金用于渔民和企业海洋渔船更新改造补助，重点更新淘汰老、旧、木质渔船和对海洋资源破坏较重的作业类型渔船，更新改造“安全、节能、经济、环保”海洋标准化渔船。

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3. 各国海洋渔业政策与中国比较

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纵观各国(地区)海洋渔业的主要政策可知，渔业政策几乎都是从“投入”与“产出”控制角度制定的。

从投入控制管理来看，各国(地区)几乎都是采取限制人渔、压减渔船、财政补贴等措施去控制投入从而控制海洋捕捞强度，保护渔业资源。

首先，中国在入渔准入管理上，虽然实施了捕捞许可证制度，但与欧盟入渔准入比较，中国捕捞业准入门槛不高，准入制度并不详细。其次，在渔获物统计上，与美国和韩国的观察员制度比较，中国缺乏准确性。第三，在减船转产管理上，欧盟和韩国的减船计划(政策)更依赖于捕捞能力与捕捞资源匹配的科学数据，中国缺乏减船依据与渔船数量和功率的历史数据，按照比例减少渔船数量，而非按照渔业资源过度捕捞程度测算的渔船数量。

从产出控制管理来看，各国(地区)几乎都实施了TAC制度与捕捞限额管理。中国TAC制度的实施，虽然总体上可以控制捕捞总量，减缓渔业资源过度捕捞的程度，但这主要是依据渔业资源生物量与历史捕捞量确定，缺乏连续的渔业资源总量评估以及捕捞总量调查，对于未来捕捞总量控制还缺乏科学数据支撑。此外，也制约了限额捕捞制度的试点及全面实施。

从技术措施控制管理来看，各国(地区)通过禁渔区域禁渔期管理、限制渔船与渔具等技术标准进行管理。中国在技术措施控制管理上，相对比较完善，但在休渔期与休渔区管理上，中国的伏季休渔制度，采取了从南到北所有海域的一刀切管理，虽然便于渔业管理，但从渔业资源种群的繁殖洄游规律来看，种群、海域与气候的差异，休渔期应该有所不同；渔具的管理上，中国虽然有严格的网具网目尺寸规定，但由于海洋作业难于监管及多部门执法难于协调，违规渔具捕捞作业很难控制；在渔获物种类的管理上，中国鱼类品种众多，目前只规定了15种重要海洋经济鱼类的最小可捕规格，对众多品种的资源和保护只能起到非常有限作用。

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4. 启示

4.1 海洋渔业管理体制方面

（1）海洋渔业资源管理体制上由“单一部门管理”向“多部门综合管理”模式转型。首先，海洋渔业涉及海洋、渔业、资源与环境，具有多重功能，单一部门很难解决资源过度捕捞问题，因此，需要管理生产的农业部门、管理海域的海洋管理部门与管理资源和生态环境的部门多部门协调综合管理。其次，海洋捕捞作业的特殊性加大了执法的难度，也需要海监、海警与渔业执法多部门的协调综合管理。

（2）海洋渔业资源管理模式上由“单一化”向“多元化”方向转变。从管理层级上来看，增加共同海域渔业资源管理。中国渔业管理层级主要是中央与地方行政管理模式，由于中国海域存在的不同省份共享同一片海域，享有共同渔业资源，但在渔业资源保护与管理上同一片海域不同省份也存在较大差别，建议结合海域特征建立各自海域的海洋渔业管理机构。从海洋渔业资源管理主体上看，除了政府作为主导渔业管理机构外，鼓励渔业经营体系中的渔民、渔企、协会等参与渔业资源保护与监管，逐步形成政府主导与渔业利益相关者自主化管理。

4.2 海洋渔业资源管理政策方面

（1）强化渔业投人政策。首先，完善捕捞许可制度，区分生计捕捞和商业捕捞，从而严格限定捕捞渔业准入门槛，对作业类型、时间、渔具数量和捕捞限额等进行规定。其次，完善生产补贴制度，补贴对象上向生计捕捞与减船转产渔民倾斜，补贴方式上向保护渔业资源的捕捞作业方式和渔具上倾斜。第三，在减船转产上，应该评估捕捞渔业资源可承载捕捞能力，从而科学判断可承载的渔船功率，科学有序地减船。同时，建立减船转产的配套政策，确保渔民转产转业有稳定收人保障。

（2）量化渔业产出政策。一是完善TAC制度的配套政策，如建立完整的渔业资源调查、评估与统计体系，通过资源调查数量评估年度TAC，为TAC制度和限额制度的实施提供科学完整的数据支撑。二是完善限额捕捞制度的配套政策。如对渔业种群资源的有效评估，明确分配原则，对封闭区域可以采取渔业权管理，对开放区域采取捕捞配额管理。

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（3）细化渔业技术措施。一是完善现有的伏季禁渔制度，以科学、全面、系统的调查为基础，针对不同鱼种的产卵、生长期调整和完善不同鱼种的休渔时间。二是扩大渔获物尺寸管理种群规定，将更多鱼类品种纳人最小尺寸管理规定范畴中。

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（原文发表于《世界农业》2018年第3期，作者：王亚楠，韩杨，原题《国际海洋渔业资源管理体制与主要政策——美国、加拿大、欧盟、日本、韩国与中国比较及启示究》,原文有删减）

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深圳市规划国土发展研究中心

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