气候适应型城市建设重点是什么？ - 沿海城市气候适应计划

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近日受台风影响，强降雨天气导致北京、河北、黑龙江等地区出现洪涝灾害，造成人员伤亡和财产损失。随着极端天气频发，“韧性城市”这个词越来越多地出现在公众视野中。什么是“韧性城市”？为更好地应对气候变化，城市需要重点关注哪些基础设施建设？围绕这些问题，本报记者专访了中国社会科学院生态文明研究所研究员郑艳。

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郑艳

中国社会科学院生态文明研究所气候变化经济学研究室研究员，中国社会科学院大学应用经济学院博士生导师。主要研究领域：气候变化经济学、韧性城市、可持续发展和生态文明等。美国哈佛大学哈佛—中国能源与环境项目访问学者，未来地球协会中国国家委员会委员，担任联合国气候变化专门委员会（IPCC）第六次科学评估报告、国家气候变化评估报告主要作者。

中国环境报：随着近年来极端天气频发，“韧性城市”这个词越来越多地出现在公众视野中。何为“韧性城市”？最早为何会提出这个概念？

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郑艳：韧性城市是一种城市规划理念，“韧性”是指社会、经济和环境系统应对危险事件或干扰的能力。这种能力主要包括两种，一种是对于困难情境的预防、准备、响应及快速恢复的能力，另一种是能够从变化和不利影响中学习、反弹的能力。韧性城市关注的不仅是气象灾害的应急和事后的救灾保障，而且更加注重事前预防。

韧性城市的概念最早于2010年在欧洲出现，欧盟是比较早开始重视和研究如何应对气候风险的地区，许多城市制定了韧性城市规划。我国这几年也开始关注韧性城市，国家“十四五”规划和2035年远景目标第一次正式提到韧性城市概念；2022年出台的《国家适应气候变化战略2035》提出要提升城市气候风险应对能力，建设气候适应型社会。可以说，建设韧性城市已成为城市规划与风险治理领域的热点议题，我国正在推进的海绵城市、气候适应型城市的试点就是建设韧性城市的两种具体途径。

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中国环境报：建设气候适应型城市，需要将重点放在哪些具体工作上？

郑艳：我认为可以分为4个方面。一是城市生命线系统，包括供水排水、供电、供气、交通、通讯、能源、交通设施等。比如要提升能源系统运行的安全性，增强交通基础设施对高温、严寒、强降水的防护能力，确保极端天气气候条件下生命线的稳定性。

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二是利用生态系统提升人居环境的适应性、宜居性。例如植树造林工程，建设城市森林、湿地公园等；在新城镇规划、城市更新、老旧小区改造过程中，注重城市小区和绿地道路中的海绵设计，改善城市小气候、提升舒适度。

三是注重气候灾害风险管理。比如将气候变化风险评估纳入防灾减灾综合规划和城市应急体系建设；针对极端天气气候灾害设计应急预案和防灾演练，加强各部门智能化协调联动能力；利用城市体检梳理风险点，强化基层和社区的精细化风险防范能力。

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四是加强公众参与。比如鼓励社会组织、企业参与韧性社会建设，吸引社会资本投资海绵城市、绿色建筑和防灾减灾等绿色基础设施；面向市民开展应对气候变化的讲座，提高市民防灾意识；举办应急管理研讨班、防灾减灾知识培训班等，提升领导干部应急管理与防灾减灾相关业务能力等。

中国环境报：在建设气候适应型城市的过程中，不同城市类型的侧重点有何不同？

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郑艳：目前对于气候适应型城市的理论基础、技术标准和评价方法尚处于研究和探索阶段。

我国城市的气候地理特征差异很大，从几万人口的小城镇到上千万人口的特大超大型城市，各个城市情况不同，因地制宜非常重要，谈到气候韧性建设必须考虑到气候变化对不同地区、不同产业、不同群体影响的差异性。比如，户外工作者和老人儿童一般是气候脆弱群体，东南沿海城市群等人口密集区气候风险暴露度高，是需要重点关注的地区。还要考虑社会经济系统里的气候敏感二、三产业，包括商业气象服务、气候保险和金融、能源行业、交通行业、旅游业等。

建设韧性城市要结合自身发展定位，从可持续发展的角度规划如何建设气候适应型城市，不同类型的城市应采取差异化的规划路径。发达城市重点在于经验发掘和探索创新，比如可借助城市更新改造建设低碳韧性城市，鼓励特大城市和城市群开展协同试点，利用政策机制开发市场化的融资机制和保险市场等。对于暴雨危险较低但经济欠发达、人口密集的中西部城市、城市发展新区、次生灾害易发高发的内陆山地城市等，需要避免由于城市化进程过快、基础设施滞后而导致的社会经济脆弱性加剧、引发灾害放大效应。

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中国环境报：我国城市在探索开展气候适应型城市建设方面，有哪些具体实践？取得了什么成效？

郑艳：我国在2017年开展了第一批气候适应型城市建设试点，一共28个城市，前后历时3年，工作推进情况还是不错的。各个城市都编制了试点实施方案，基本都设立了气候适应型城市领导小组协调机制，用来更好地协调不同部门之间的职责。在相关部门的推动下，试点取得了比较好的效果，提升了试点城市适应气候变化的理念和认识，认识到气候适应型城市远远不止防灾减灾，而是要把减小气候风险、应对气候变化目标纳入一个城市的中长期整体规划，实现可持续发展。

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通过试点，许多城市的气候风险意识显著提升，比如78%的试点城市建立起灾害性天气预警信息发布系统，通过微信、手机短信等形式发送预警信息；44%的试点城市建设完成气象防灾减灾智慧管理平台、天气监测预警业务平台等，为城市气象部门开展气象监测预报预警工作提供技术支撑。一些城市引入创新机制取得突出成效，以浙江丽水为例，积极发掘气候资源价值，打造气候宜居品牌，被中国气象学会授予“中国气候养生之乡”的称号，利用优质的生态资源发展生态产业和气候经济。

中国环境报：国外有哪些成功案例可供我们学习借鉴？

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郑艳：国外韧性城市规划开展得比较早，考虑到气候类型、发展阶段、产业和人口结构等诸多差异性，没有一个现成的模式可以直接让我们拿来就用。不过，还是可以从中提炼出一些经验。

比如，欧洲很多城市把气候韧性纳入城市发展综合规划，将其作为提升城市长远竞争力的一个重要方面，这个立意就很高。英国伦敦在2020年公布了完整的韧性战略《伦敦城市战略2020》，相比之前的行动计划，更强调突发灾害的应对措施，增强城市广泛和长期抗风险能力，以及使城市和市民加强风险应对意识。

德国莱茵河的城市韧性保护项目主要聚焦洪水防护。科隆市政府投资4亿欧元在莱茵河畔设置了移动防洪墙，以预防不可预测的洪水带来的破坏。移动防洪墙还可以根据天气预报和汛期拆卸，不仅能保护城市的核心区免受灾害影响，还能在不需要的时候拆除，保证城市的美观。以此为启示，我国广州、深圳、上海等海滨城市也可借鉴建设防洪系统。

阿联酋马斯达尔作为沙漠型城市，其适应策略是建设“零碳新城”，以零碳、零废物为发展目标，侧重于降温、通风及能源改造。这对于干旱高温地区适应气候变化，有良好的借鉴意义。

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中国环境报：通过梳理我国已开展气候适应型城市建设地区的情况，能发现哪些短板和不足？

郑艳：气候适应型城市建设试点工作虽然取得不错的进展，但在适应气候变化的基础能力、工作制度和配套保障、跨部门协作机制等方面还有改进空间。我国城市类型多样，地域分布广泛，发展阶段差异很大，韧性城市建设需要因地制宜，考虑不同风险因素及适应需求。

但从目前的推进情况来看，一是学界和决策者对于何为“城市韧性”以及如何实现，还缺乏深入认识。一些城市对于“气候适应”目标还不明晰，对城市的关键气候风险及其影响辨析不足，提出的行动方案和指标缺乏针对性和系统性。二是部分试点城市顶层设计不足，分类指导原则落实不够。气候适应型城市缺乏分领域的、规范化的建设标准及考核指标，难以总结、提炼可供不同地区和类型城市借鉴的经验。三是对极端气候事件的频度和强度考虑不足。全球变暖可能加剧区域性气候事件的频度和强度。适应性城市规划中，如果忽略了全球气候变化趋势背景，以及不同尺度气候因素的叠加，对极端气候事件发生频度和强度的预估可能不足，预防措施也会相应不足。

中国环境报：为推动各地更好地建设气候适应型城市，您还有哪些建议？

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郑艳：建设气候适应型城市是一项长期的、复杂的、艰巨的任务，很难“毕其功于一役”，需要前瞻性、系统性的规划设计。因此，要把气候韧性作为一座城市的发展理念长期坚持下去，将提升气候适应能力作为长期发展目标。同时，作为城市公共管理的新领域，提升城市应对气候灾害的韧性需要以政府为主导，建立多部门、多主体参与的决策协调机制，协同生态环境、发改、气象、应急、交通、建筑等多部门，从部门规划到工程项目设计都要加强组织协调。

此外，要做好城市气候变化影响和脆弱性评估，真正看到城市的风险点、脆弱点在哪里。在气候风险评估的基础上，回过头来审视城市规划、国土空间布局、产业布局、人口规划、未来发展定位等，看是不是把非常重要的产业建在高风险地区了。实际上这种现象比较普遍，过去几十年快速的城镇化建设，存在许多适应赤字和风险隐患，要加强城市适应规划和国土空间的适应规划。

对于城市管理者、规划者而言，尤其应该加强风险规划意识，将风险管理做细做实。例如，加强人口和生命线稠密地区的韧性社区建设，梳理排查各种风险点，主要道路、城市核心设施、地铁入口要抬高防止被水淹没，设置下洼式公园、广场、绿地作为微水库、蓄水池，平时做好毛细血管的微循环，一旦遇到极端天气就不会引发连锁反应、对城市带来毁灭性打击。

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原标题：《气候适应型城市建设重点是什么？》

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