徐淑升等： 从政策、资金和技术三者关系探讨破解海洋生态修复难题

一、我国海洋生态修复面临的问题
1 z+ i' Z' g( f% I" r* ^我国的人口、资源和环境压力较大，在生态保护方面的历史“欠账”较多，一些地区的生态承载力早已达到或接近上限，海洋赤潮和黄土高原水土流失等生态问题的文献记载可追溯到数百年甚至上千年前。近数十年来，我国在经济高速发展的同时，生态问题积累愈加突出。目前在国内外经济面临疫情重大考验的形势下，生态修复工作更处于压力叠加和负重前行的艰难时期。
2 o, u0 Z" c% E, j, n3 L0 g: }新时代我国人民群众对美好生态环境的要求更强烈且期望值更高，我国面临提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需求的重大课题。然而我国生态修复工作起步较晚且基础薄弱，在法治体系、政策制度、资金来源、理论技术、标准规范、人才培养和公众参与等方面还存在“短板”。《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》指出我国生态保护和修复工作存在的主要问题包括生态系统质量功能问题突出、生态保护压力依然较大、生态保护和修复系统性不足、水资源保障面临挑战、多元化投入机制尚未建立以及科技支撑能力不强。因此，可将我国生态修复存在的问题归结于政策、资金和技术3个方面。作为我国生态修复的重要组成部分，海洋生态修复也面临政策、资金和技术的问题。
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( K2 X8 Y6 b  Y6 n1 M2 b4 A/ U1.政策不完善
8 a, L" j0 E3 F% a( X发达国家已陆续制定适应本国海洋生态治理实际的法案和标准，我国虽已具备一定的海洋生态修复法律基础（如“水专项”和“水十条”），但针对海岸带、海湾、潟湖和典型海洋生态系统的生态修复政策和措施还不完善。同时，生态修复监督制度不健全，对污染者和破坏者的问责不严格，生态修复行为的责任主体不明确，支撑生态修复政策制定的生态调查和价值评估体系不成熟。
  E! J( g# Y# o! u- T2.资金不充足
! n5 i1 I! p* G$ s0 l3 m海洋生态修复工程耗资巨大，很多工程都面临资金缺乏的棘手问题，表现在前期修复资金的申请和后期维护资金的投入均不足。目前我国的海洋生态修复项目资金仍以财政拨款为主，企业自筹次之，生态损害责任方或其他方式筹集的占比很小。一些发达国家已设立高额的生态修复信托基金，如美国能源部作为修复责任主体每年投资300亿美元用于生态修复。
中央财政支持的海洋生态修复项目往往较宏观且规模较大，但易出现同质化甚至资金运用效率不高的弊端，而一些未被选定的海洋生态修复项目则得不到财政支持。财政支持的海洋生态修复项目具有一定周期性，通常每年开展一次项目评审，评审频率显然不足。财政支持分配到每个海洋生态修复项目上仍显杯水车薪，一些地方政府的生态修复机制不健全，配套工程的资金也投入不足。
目前中央财政支持的海洋生态修复项目多按照“部级监管、省负总责、市县实施”的原则，采用项目法进行分配。这种自上而下的推广模式的优势在于能够迅速建立统一的标准规范，从而加快工程进度；但如果地方政府操作不当，也会出现重考核、重绩效和畏首畏尾的弊端，不利于推广新技术。地方政府在申请中央财政支持时，可能会为了争取资金而上马项目或出现项目同质化的问题，不能充分体现海洋生态修复项目的因地制宜和“精打细算”。
) |6 q- D1 b/ u' m9 R; q6 Z4 c为扩大资金来源，须采取私募基金等金融手段，但对于投资者而言，海洋生态修复工程属于高风险和低收益项目。仅靠市场难以吸引投资者而须有政策支持，而仅靠政策支持又不足以培养市场。此外，海洋生态修复工程须有科技投入，科技投入又须有资金支持，而仅靠中央财政难以推动海洋生态修复科技的发展。
4 L% ~, ~$ Z) H, V! }3.技术不成熟
# y2 g/ M# s, v3 }' Q5 J! ]. z6 D3 H我国的海洋生态修复技术较粗放，一些海洋生态修复项目重工程、重机械和重短期效果，而没有考虑阶段性目标和最终目标。例如：采用简单的清淤转运在短期内可达到较好效果，但并非长久之计。我国正在大力发展海洋生态修复技术，一些机构不断开展相关研究，但能大规模推广应用的技术仍不多。例如：植物生态修复技术以其低成本和无污染等优点在我国发展迅速，一些超富集植物对于治理水环境以及吸附重金属或有机污染物具有较好效果；但由于海洋和海岸带生态具有特殊性，相应的植物生态修复技术也具有一定的特殊性，且该项技术还面临生态修复效率和速率的问题。
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) i- a7 D  K( \  {; H二、从政策、资金和技术三者关系分析海洋生态修复难点
# ~. H1 K2 G+ p4 ?9 b2 Y5 }政策、资金和技术三者互为海洋生态修复的抑制和促进因素。在三者关系图中，内循环和外循环如果畅通，则是互相促进的体系（图1）；如果某个因素无法发挥功能，则成为互相抑制的体系（图2）。
6 s! Z  x3 o0 N  F2 a( \7 f资金须有政策和技术的吸引。财政资金直接受到政策的影响；在目前海洋生态修复市场不完善的情况下，须在政策培育市场和破解关键技术的刺激下，社会资金才有意愿入市。反过来，社会资金又会影响政策制定和技术发展。政策制定往往以能否提升市场活跃度、提高社会经济效益、发挥生态系统服务功能和减少生态灾害经济损失为重要参考依据；如果社会经济效益不明显，海洋生态修复技术研发也将难以持续。

                               
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图1 政策、资金和技术互为海洋生态修复促进因素的模式

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图2 政策、资金和技术互为海洋生态修复抑制因素的模式

技术须有政策和资金的促进。政策能够确定重点发展的技术方向，并集中力量攻克关键技术；多渠道和长期稳定的资金支持也会促进技术发展。反过来，如果技术长期不能有效转换为生产力，政策支持力度可能会降低，各种来源的资金也无法涌入。
) |" D; Z- R& k$ e政策须有资金增值和技术成果作为制定依据。政策制定须考虑是否促进资金增值以及现有技术水平能解决多少问题。反过来，如果市场不活跃、社会经济效益不明显且技术不能解决关键问题，政策的可持续性也难以得到保障。

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文章来源：节选自《从政策、资金和技术三者关系探讨破解海洋生态修复难题》，原刊于《海洋开发与管理》2021年第6期

作者：徐淑升，国家海洋局南海规划与环境研究院硕士；郑兆勇，国家海洋局南海规划与环境研究院高级工程师；陆遥，国家海洋局南海标准计量中心工程师；张保学，国家海洋局南海标准计量中心研究人员