联合国政府间会议经过前三届会议的协商,形成了一份“国家管辖范围外海域生物多样性”(以下简称BBNJ)养护和可持续性利用协定的草案。在BBNJ协议的划区管理工具制度中,由于海洋生态连通性给国家管辖范围内外的海域带来双向生态学影响,导致沿海国在BBNJ划区管理工具制度中的权益问题成为一项争议焦点。
2 [' |/ F! Y a! e: u% G9 t) @一、“适当顾及”的来源及法理依据' j9 X) d5 T9 J& V9 ]# C
1.《海洋法公约》中的“适当顾及”
8 D' Q* M! s/ O4 x) i* d在《海洋法公约》中,“适当顾及”原则出现了近二十次。这些规定散见于领海、用于国际航行的海峡、专属经济区、大陆架、公海、国际海底区域等章节。除此之外,在一些程序性的事项例如附件2有关大陆架界限委员会地区代表的选举问题上也有同样规定。所以“适当顾及”并不是单纯限制和调整公海自由的一项规定,它属于《海洋法公约》在整个规则体系中承认的一项原则。“适当顾及”原则的涵义要从两个方面来谈,即为“适当”和“顾及”。它们两者之间的逻辑关系应为“适当”建立在“顾及”的基础上,可以理解为先存在“顾及”,在“顾及”的基础上“适当顾及”,或者说判断“顾及”的标准在于其是否满足适当性。首先,“顾及”就是指一国在行使海洋权利时要注意到别的国家的权益。当不同国家在行使海洋自由权利的时候可能出现紧张和冲突的局面,此时各个国家之间要相互照顾彼此权益,协调各方主张,形成和谐有序的海洋秩序。在此基础上,“适当顾及”就是指“顾及”他国权益,并没有厚此薄彼的意思,从本质上讲,这样的“顾及”带有一种平衡的意味。对于一个国家而言,要做到“适当顾及”他国权益,首先是要意识到他国权益,然后将他国权益与本国权益进行分析与利益平衡,以达到适当性的标准。对于国际社会而言,“适当顾及”原则可以约束每个国家的行为,让各国向着国际社会共同利益最大化的方向努力。
# y7 q- h* |- {# D, d9 Y" z5 q2.BBNJ草案中所表现的“适当顾及”
+ C6 E5 L( d# @1 g7 q/ [BBNJ协议作为《海洋法公约》一项重要的执行协定,它拥有与《海洋法公约》一脉相承的法理。在BBNJ第四次筹备委员会会议上,中国代表团在美国的支持下,指出在ABNJ中发生的活动应当适当顾及沿海国权利。9欧盟及其成员国也赞同适当顾及沿海国权利以实现沿海国在BBNJ划区管理工具制度中的作用。虽然在BBNJ协议草案中没有出现对“适当顾及”的明确规定,但是从BBNJ的文本出发展开分析,依旧可以发现“适当顾及”原则的蛛丝马迹。BBNJ最新草案在划区管理工具制度中的第15条第5款规定:“按照本部分采取的措施不应损害沿海国采取措施的效力。”这一条可以理解为其他国家根据BBNJ协议采取的措施应当适当顾及沿海国的权益,但是这条规定也引起了有关沿海国权益的争论。由此可见,“适当顾及”原则为解决在ABNJ开展活动的沿海国和其他国家之间的关系问题提供了总体基准。从这个意义上讲,BBNJ协议所表现的“适当顾及”与《海洋法公约》中的“适当顾及”存在适用上的双向性。
6 h# F! j& }- o( f二、在BBNJ中增设“适当顾及”沿海国权益的规则涵义
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在BBNJ语境下,“适当顾及”的涵义应当包括以下几点:
% k& |& ~3 F) M第一,在ABNJ中指定划区管理工具等措施如果对国家管辖范围之内的区域有所影响,就须通知和咨询沿海国以征得沿海国的意见和同意。这一条也适用于沿海国扩展大陆架的情形,沿海国对该国扩展大陆架上的自然资源拥有主权。如果在这部分区域的划区管理工具对沿海国利益有所影响,那么至少应当通知沿海国使其知悉。为了维护生态连通性,沿海国知悉的同时可以结合本国情形提出应对措施。
+ p# G* D6 ^5 D/ T: N第二,沿海国拥有利用各种现有机制提出措施的权利。在涉及到生态连通性的生物多样性问题上,沿海国可以就保护国家管辖范围之内的生物多样性提出相应的ABNJ划区管理工具措施。其他国家应当尊重沿海国在维护海洋生态连通性上的现有权利。8 \, h+ i# P" }9 l4 O4 G/ |; K
第三,应当允许沿海国对ABNJ的划区管理工具措施提出合理的担忧。从程序的角度看,沿海国对ABNJ的活动并不具有否决权,但是它可以提出合理关切。BBNJ协议可以考虑设立一个明确的程序赋予沿海国通过合理程序表达自己对ABNJ划区管理工具意见的权利。9 i" B: O7 Q4 B: ~: N
实际上,以上关于“适当顾及”的三条内涵都没有赋予沿海国关于国家管辖范围内的任何特殊权利,它们均体现了对沿海国现有权利的尊重,这与《海洋法公约》的规定具有相同的精神。为了实现生态连通性,BBNJ协议采取“适当顾及”沿海国权益的做法可以有效平衡沿海国家和其他国家的权益。
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