美国海洋生态系渔业管理经验及其对中国的启示 - 海洋渔业管理

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编者按

"城市情报"栏目由“行业资讯”和“国际案例”两个子栏目构成，其中“国际案例”栏目为您深入解读国外发达国家和地区在国土空间规划以及各类专项规划编制、研究、政策制定和实施管理等方面的先进经验，以期为业内同行提供具有参考价值的案例借鉴。

国际案例

美国海洋生态系渔业管理经验

及其对中国的启示

根据联合国粮农组织2019年数据统计资料显示，全球海洋渔业资源整体健康状况不容乐观，主要渔业区经济鱼种资源均呈现不同程度衰退态势。究其根源，除了过度捕捞主要诱因之外，传统渔业资源管理偏重于单一经济鱼种管理，而忽视目标鱼种所处的生境，以及整个生态系统的养护管理亦是问题的主要根源。就世界各国渔业管理实践而言，美国较早地践行了基于海洋生态系的渔业管理理念，制定综合性渔业管理计划来恢复过度捕捞渔区的渔业生产力水平，实现了对海洋渔业资源持续利用的目标诉求。

1. 海洋生态系渔业管理的概念及内涵

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海洋生态系渔业管理是海洋生态系管理理念在渔业中的应用。海洋生态系管理( Marine Ecosystem- Based Management，MEBM)是在充分了解和尊重海洋生态系统结构与功能的基础上对海洋开发活动进行全面管理，以保护海洋健康和维持其生态系统服务功能。一块相对完整的海区，面积一般在20万平方千米左右，具有独特的生物区、生态系结构、海洋学和生产力特征的、相对稳定的并能自我调控的生态单元。强调以海洋生态系为中心的管理思维下，渔业管理领域通常使用Ecosystem Based Fisheries Management（EBFM）和Ecosystem Approach to Fisheries（EAF）两种术语加以表述。

1.1 海洋生态系渔业管理的概念厘清

所谓EBFM是指从渔业的角度管理生态系中物理化学和多生物的相互作用及其所依存的环境，并结合社会、经济、政治上等因素，以全面性的视野去管理海洋渔业资源。所谓EAF是指为了实现渔业资源的永续利用，将生态系方法应用于渔业管理实践之中。在对生态系统中的生物、非生物和人文因素及其相互关系的知识不完全掌握的基础之上，在生态系的范畴内对渔业采取综合的管理方法，以实现多种社会目标的平衡。两者都强调生态系统在渔业管理中的重要性，均关注3个核心要素的管理：制度—管理中跨区域和跨部门的协同与合作；人文—社会福利及经济目标的实现；生态系统中生物要素的健康度与永续利用。不同之处，主要体现为EBFM更多侧重于生态因素的考量，EAF则偏重渔业经济效益、生态效益与社会效益之间的平衡发展。

1.2 海洋生态系渔业管理的适用原则

实施生态系渔业管理应把握以下原则：

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（1）渔业生态系统的健康完整；

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（2）适当的空间与时间尺度；

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（3）考量生态系统内各物种之间的关联性；

（4）保障生态系统健康完整与生物多样性；

（5）各管理计划与措施应相互兼容；

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（6）使用预防性方法和适应性管理；

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（7）利益相关者充分参与下的综合管理；

（8）社会系统与生态系统的有机衔接；

（9）适当的监测方法；

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（10）科学的边界识别；

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（11）衡量生态系统的动态特征。

1.3 海洋生态系渔业管理的基本内容

在海洋生态系渔业管理具体实施过程中，需考量以下几点基本要素：

（1）将生态系管理的原则纳入渔业政策、法律及管理体制中；

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（2）明确所有渔业行为相关者的权益；

（3）科学确定渔业活动对海洋生态系所造成的影响；

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（4）健全的海洋生态监测体系及其数据的完整性；

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（5）制定各方利益主体参与其中的科学渔业管理计划；

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（6）考量社会配套等其他外部性因素。

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1.4 海洋生态系渔业管理存在的问题

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各国在实施生态系渔业管理的实践中，主要存在以下共性问题：

（1）由于渔业生产作业环境的开放性，使得生态系统边界不明晰，对管理区域生态系统边界的科学界定存在一定技术上的困难；

（2）海洋系统状态以及海洋环境质量的信息对于管理决策有很大影响，因此对于如何有效实现信息的收集、整理是成功实施基于生态系渔业管理的必要条件；

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（3）由于生态系统的多样性，具体管理策略的制定需要结合具体区域的情况，增加了生态系渔业管理的难度。

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综上，基于海洋生态系的渔业管理系从单一目标鱼种管理转向生态系整体考量的渔业管理模式。美国海洋渔业管理的成功之处就在于将上述理念落实到管理实践中，通过因地制宜的渔业管理计划和分配模式、健全的海洋渔业监测体系以及完善的社会配套等制度措施，切实保障了海洋生态系统的健康与安全。

2. 美国海洋生态系渔业管理实践及其经验

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美国有着漫长的海岸线和丰富的海洋渔业资源，其开发利用也经历了因过度捕捞所导致的资源衰退过程。到上世纪90年代，全美多数重要海洋渔场均遭遇鱼群资源危机，如新英格兰地区的鳕鱼及比目鱼、大西洋中部的牙鲆、墨西哥湾的红鲷鱼以及太平洋沿岸的岩鱼均出现不同程度的衰退状态。由于传统单一目标鱼种管理在遏制资源衰退问题上的局限性，美国进而采取了海洋生态系渔业管理模式，在科学资源评估、投入控制、产出控制、过程监管及社会配套等综合举措实施下，取得了明显的管理效果，主要制度经验如下。

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2.1 海洋生态系渔业管理理念在法律中的体现

美国海洋渔业管理的法律依据为1976年的《马格努森·史蒂文斯渔业保护及管理法》（以下简称MS法）及其后续的修订案，以及区域性的渔业管理委员会所制定的渔业管理计划（Fishery Management Plans，FMPS）。其中，海洋生态系渔业管理理念主要体现在1996年美国国会所颁布的《可持续渔业法》中，《可持续渔业法》针对《马格努森·史蒂文斯渔业保护及管理法》进行了修订补充，要求各渔区制定渔场重建计划，采取预防原则针对过度捕捞行为加以控制，目标为恢复已被过度捕捞鱼种资源数量（10年为期），导入了海洋生态系管理理念来保护日益衰退的渔业资源及其所依存的海洋环境。法案实施后，由于法律条文中未明确鱼种资源最大可持续生产量实施的基础性优先地位，加之强制保障机制的缺乏，部分渔区渔场重建计划进展迟缓，资源衰退并未得到有效遏制。有鉴于此，2007年美国再次修订了MS法，要求区域渔业委员会在资源科学评估基础之上制定年度捕捞限量（Annual catch limit，ALC）,且年度捕捞限量不得超过渔区科学和统计委员会建议的水平，并规定了严格的问责措施，以防止和纠正超过年度捕捞限量的过度捕捞问题。此外，《国家海洋保护区法》《濒危物种法》《海洋哺乳动物保护法》《北太平洋大比目鱼保护法》《南极海洋生物资源公约法》也是美国海洋生态系渔业管理的主要法律来源。

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2.2 基于海洋生态系渔业管理体制的设置

美国渔业行政管理体制按照联邦政府与州政府两级进行设置，自离岸3海里范围以内的水域由州政府管理，包括渔业政策的制定、证照的核发、渔业数据的统计与调查等管理职能。离岸3-200海里之内水域由联邦政府商务部国家海洋暨大气总署（NOAA）下属的国家海洋渔业局（NMFS）管理。联邦政府将管辖的3-200海里海域划分为8个渔业区，每个渔区均设立区域性海洋渔业管理委员会（RFMC）来管辖该海区的渔业资源，并协调各州的渔业管理工作。依据MS法规定，每个区域性渔业委员会应当制定综合性的渔业管理计划，对所在渔区渔种资源的最大可持续生产量加以制度保障，主要包括有限加入权与个别渔获配额等管理措施。另外，美国八个区域性渔业委员会均设置有针对鱼种资源数据搜集、分析与评估科学和统计次委员会，以及与渔民捕捞、水产加工与技术提供等社会配套相关的咨询次委员会。两个次委员会负责决定美国渔业法实施机制中的三个关键性环节，即渔业管理计划（FMP）、生物学容许渔获量（ABC）及总可捕量（TAC）的确定与实施。为了加强管理效果，各区域委员会在沿海各州还设置有地区管委会及科学研究中心，分别负责所辖海域的渔业管理及相关科学数据的采集分析工作，如新英格兰渔业委员会设置在马萨诸塞州，地区管委会设置在格洛斯特，海洋科学研究中心设置于伍兹霍尔。

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2.3 海洋生态系渔业管理的关键实施举措

美国海洋生态系渔业管理的主要举措体现在MS法及其修正案规定实施的渔业管理计划及其相关制度保障措施中。

（1）渔业管理计划。渔业管理计划是在确保美国重要经济鱼种永续利用基础之上，针对主要渔区渔业资源的养护和利用，所采取的综合管理措施。NMFS要求各渔区科学划定适当生态边界，在一定的渔业空间范围内实施有针对性的渔业管理计划。渔业管理计划规定每个渔区可以制定20-30鱼种的总可捕量，并在此基础之上确定许可证发放数量，以及规定禁渔期、禁渔区等养护和利用措施。国家海洋渔业局可持续办公室会根据各渔区渔业管理计划，每个季度更新渔业资源数据状态，并按照渔业资源可持续性指数来评估重要商业渔业和休闲渔业资源是否处于过度捕捞状态。一旦被管理部门确立为“已濒临过度捕捞状态”，可持续办公室会立即通知相应渔区管委会，要求其在两年之内必须制定实施“渔场重建计划”，并应立即采取措施停止过度捕捞行为。区域渔业重建计划由地区管委会召集由利益相关者及研究专家组成的集体决策小组依据流程加以制定，并由地区渔业委员会中有表决权成员投票通过。重建计划有时间上的要求，一般不超过十年的限期。在一定间隔周期内（一般不超过两年）国家管理部门会审核该渔区的重建计划，如果进展不足，则会要求区域渔业管委会采取跟进措施。此外，依据动态监测的鱼种评估数据，国家海洋渔业局和区域管委会可以对重建计划和采用的管理措施做出必要调整和修改。

（2）限额捕捞制度。为了保障美国渔场重建计划的实施效果，美国渔业法采取在科学确定鱼种资源最大可持续生产量基础之上，将产出控制与投入控制相结合的限额捕捞管理措施。产出控制层面，通过针对目标鱼种设定年度捕捞限量。年度总可捕量一般根据经济鱼种类型分别设定，当资源数据信息不足以对各鱼种分别设定时，国家海洋渔业局允许就鱼种管理产生相似影响的多个鱼种整体设定限量。此外，年度捕捞限量不得超过各渔区科学与统计委员会建议的捕捞量，并且设定的年度捕捞限量应当与科学与统计委员会意见保持一致。投入控制层面，国会和各渔区管委会一般通过限制准入方案（（Limited Access Privilege，LAP，即限制渔民进入渔场，或者在渔业利益相关者之间分配准入权）和回购计划（即向渔民购买渔船并从渔场撤出过剩渔船）来解决产能过剩问题。渔业行政管理部门通过发放渔业许可证的形式限制渔业生产的准入门槛（LAP），持有渔业许可证的捕捞业者方可从某一特定鱼种总可捕量中获取一定比例的渔业配额从事捕捞的行为。配额的实施类型，主要包括个体捕捞配额（Individual Fishing Quota，IFQ）、个体可转让配额(Individual Transferable Quote Programs，ITQs) 及渔民社区发展配额(Community Development Quota，CDQ)等实施类型。回购计划是建立在渔民自愿原则基础之上，基于渔区资源生态恢复之目标，政府通过购买渔船或捕捞许可证，用以削减过剩捕捞产能的举措。回购计划一般由渔区管委会发起，MS法也允许特定渔场内多数许可证持有人请求设立和实施回购计划。渔业有限准入及渔船回购计划的实施，对于削减过剩渔业产能，确保限额捕捞的实施效果起到了良好的管理效果。

（3）配套保障措施。生态系渔业管理的有效实施离不开完善的监督执法及问责体系。在监督执法层面，国家海洋和大气管理署（NOAA）是负责渔业监管的联邦政府机构。联邦政府通过协定的方式与八个主要渔区所在的州政府开展合作，主要形式为授权州政府官员执行联邦法规，或开展联合执法。具体监控方式主要采取船舶监控系统实施电子监控、海上及码头的人工监控检查、捕捞与购买数据自行申报等方式对捕捞全过程加以监督管理。在问责层面，为了避免超年度总可捕量捕捞情形的发生，NOAA实施了捕鱼季内问责与回溯性问责举措。捕鱼季内的问责措施主要目的系预防超越年度捕捞限量的发生，如关闭渔场或渔区。回溯性问责主要针对年度捕捞限量被超越时所采取的处理措施，如根据超限数量减少下一年度的捕捞限量，若四年内两次超限，则需重新评估年度捕捞限量，并修改问责措施，以保障总可捕量的准确性和有效性。对于违反监管规定捕捞业者的处罚，则规定有警告、罚金、吊销执照、刑事责任等举措，罚则体系相对完整。总之，生态系渔业管理能否取得成功关键在监管落实，上述举措则对于美国海洋生态系渔业管理提供了坚实的制度保障。

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在上述举措实施保障下，资源衰退得到有效遏制，美国海洋渔业资源养护与利用效果显著，海洋生态系统逐步恢复健康稳定，取得了良好的经济效益与社会效益。据NOAA发布的《美国渔业状况2018年度报告》统计数据显示，2018年美国绝大多数的鱼类种群处于可持续利用水平。在目前已知的321种鱼类中，293种没有受到过度捕捞，占比为91%，遭受过度捕捞的美国鱼类种群数接近历史最低水平。美国海洋生态与地缘特征与我国有相似之处，其在海洋生态系渔业管理的实践经验，对于我国海洋渔业管理制度的创新与发展具有较高的借鉴价值。

3. 美国经验对我国海洋渔业管理的启示

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当前，我国海洋渔业资源管理模式主要针对单一目标经济鱼种展开，缺乏生态系统的整体性考量，虽然现有的《渔业法》提出实施限额捕捞理念，并采取了渔船双控、伏季休渔、禁渔区、增殖放流以及渔具渔法管制等多种手段加以管控，但是海洋生态系统的整体健康状况的不容乐观，无法从根源上有效遏制海洋渔业资源的衰退。

3.1 以海洋生态系理念统筹海洋环境资源立法

当前，我国既有的海洋法律并未遵循海洋生态系统的整体特性加以设计，而是采取按照海洋各要素分别立法模式，如《海洋环境法》《渔业法》《海域适用管理法》《海岛保护法》《专属经济区和大陆架法》等法律只是针对各自领域“分而治之”，无法根源上遏制海洋渔业资源衰退。应当说，制定符合我国国情的《海洋基本法》正是实现海洋生态整体制度统筹的便捷路径。《海洋基本法》就是要依据生态整体主义理念给已经颁布的和将要制定的海洋法律法规设计一个“统帅”，为包括海洋渔业资源在内的诸多已经存在的和将要制定的海洋法律法规树立一个“核心”，按照统一的指导思想的要求连接成一个有机的海洋法律体系。

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在《海洋基本法》宏观陆海统筹海洋环境与资源的法律理念指引下，《渔业法》则应进一步体现基于海洋生态系的渔业管理理念及相关举措。借鉴美国渔业法实施经验，立法明确渔业管理计划、生物学容许渔获量、总可捕量及其具体实施条款，改变以往限额捕捞只关注投入管控而忽视产出控制的管理短板，遵循海洋生态规律加以养护与利用。此外，由于科学的资源评估是决定生态系渔业管理成功实施的基础，因此，立法应当将主要涉海研究机构的常规性调查与评估，以及渔民及其他利益相关者的参与纳入决策程序中，使海洋生态系渔业管理法不仅应遵循自然规律也要契合社会规律，方能实现资源可持续利用的目标诉求。

3.2 基于海洋生态系统完善既有渔业管理体制

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从世界海洋渔业管理的发展趋势来看，从海岸带综合管理到区域海洋管理以及大海洋生态系管理，海洋管理区域进一步趋向海洋生态系的要求加以设置。把海洋分割区块，划取海洋整体网络中的个别节点进行管理的非整体性海洋管理模式无法与海洋生态系统整体性保护理念相契合。因此，我国海洋管理应当依据海洋物理形态，冲破“分割海洋，划海而治”行政管理局限，结合海域功能以及不同海域渔业资源生态特性统筹规划基础之上加以制度安排，方符合生态系海洋渔业管理的价值诉求。

我国可参考美国八个海洋渔区管委会的管理设置，在国家自然资源部、生态环境部以及地方政府的统筹协调下，根据我国海域特点及资源分布等因素，有针性地对渤海、黄海、东海、南海、北部湾及大亚湾等海域划分渔区并设置相应渔业管理机构进行专门管理，打破传统按照行政区划思维而非海洋整体思维“裂海而治”式海洋管理模式，从海洋生态系统整体性出发考量渔业问题的化解难题，为实施基于海洋生态系渔业管理提供信息互通、协调合作的管理平台。各渔区管委会亦设置负责针对鱼种资源数据搜集、分析与评估的科学和统计委员会，以及与渔民捕捞、水产加工与技术提供等社会配套相关的咨询委员会等分支机构，针对海洋生态系渔业管理的三个核心指标“渔业管理计划、生物学容许渔获量及总可捕量进行科学决策。

3.3 根据海洋渔区特点科学制定渔业管理计划

根据渔区特点科学制定渔场重建计划是美国实施海洋生态系渔业管理的关键举措。美国渔场重建计划是建立在鱼种资源科学评估基础之上，投入控制与产出控制等举措相结合的综合管理措施。当渔场中的生物总量低于“威胁鱼种数量持续产生最大可持续生产量”能力水平时，该渔场即存在“过度捕捞”。产生最大可持续生产量的鱼群数量或生物总量（Biology Maximum Sustainable Yield，BMSY）通常设定为未捕捞鱼群数量的40%，因此，过度捕捞的阈值通常设定为BMSY的50%，或者为捕捞鱼群数量的20%。对于我国而言，未来应当在完善我国海洋渔业资源评估体系前提下，建立科学的海洋渔业资源可持续发展指标体系，在全国海域范围内开展渔种资源调查评估工作，并针对渤海、黄海、东海与南海四个海区进行评估分级，为下一步的渔区设置及渔业资源的开发利用提供基础数据。其次，依据评估结果，综合考量各海区渔种资源、渔船分布、渔业产业特点以及经济占比等因素，逐步建立既符合国家渔业中长期产业规划与布局，又符合不同海域渔区特点的国家渔业管理计划。在此基础之上，再分别对渤海、黄海、东海及南海海域，分别实施基于其海区特点的区域渔业管理计划。

渔业管理计划应当在保障鱼种资源最大可持续生产量基础之上，采取投入控制、产出控制、技术控制以及预警评估等一些治理措施，从而将该海域的人类整体用海行为限定在海洋承载力允许的范围内。产出控制层面，在科学确定总可捕量制度基础之上，采取不同形式的渔业配额捕捞模式，可以参考美国的个体捕捞配额（IFQ）、个体可转让配额(ITQs)及渔民社区发展配额(CDQ)等实施类型，结合渔区特点，运用到针对渔民个体与渔民社区的配额捕捞实践中去。在投入控制上，根据用海主体的差别，针对生计渔业与商业渔业实施差别化赋权，允许从事生计渔业的渔民在渔业权的转包、出租及转让等流转环节予以赋权。对于商业渔业从业者实施有限准入制度，严格落实捕捞许可“一船一证”，只有获得配额许可方可从事捕捞作业。对于政府而言，可以借鉴美国渔船回购计划，进一步削减过剩渔业产能。在技术控制层面，通过海洋大数据等科技手段针对渔区渔业生产加以全过程监管，将渔船电子监控系统、捕捞与交易数据自行申报有机结合，保障产出控制的实施效果。在预警评估层面，渔业管理中预警方法的实施措施主要包括:设定预警参考点、禁止或限制有害的捕捞方式、确立禁渔期和禁渔区、实施捕捞许可制度、捕捞限量制度和划定海洋自然保护区等。其中最重要的措施是设立预警参考点，如超多过度捕捞阈值的预警等。

3.4 实施海洋生态系渔业管理的其他配套措施

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海洋渔业资源的公共物品特性决定了制度安排离不开利益相关主体参与的共治与共享。传统渔业之所以管理效果不彰，除了未能遵循海洋生态规律加以制度设定外，忽视渔民等利益相关主体参与到渔业治理过程，亦是制度失灵的根源。可以说，传统渔业管理本质是一种将渔民等利益相关主体排除在外的政府渔业，而生态系渔业管理则是一种利益相关主体充分参与其中的综合管理模式。当前，我国渔业管理模式尚停留在政府渔业层面，与生态系渔业管理所暗涵的共治共享目标诉求尚有较大差距。未来，应建立政府、渔民、企业、社会组织、涉海专家等利益相关主体充分参与渔业管理的实施机制，特别是渔业管理计划的制定与实施更应重视专家及相关社会组织的参与，如美国渔业法规定各渔区的渔业管理计划应由利益相关者及科研专家参与的集体决策加以制定，最终由渔区管委会有表决权的成员批准。利益相关者及专家的充分参与，不仅可以保障规范与决策的科学性、公正性，减少执行阻力，还可以有效监督渔业执法的实施效果。

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此外，实施海洋生态系渔业管理本质上是将人类整体用海行为限定在资源承载力允许的范围内。欲实现渔业资源的持续利用，必然要压缩一定人群的用海行为，这就意味着传统渔业从业者面临行业退出的抉择。因此，建立完善的生态补偿制度尤为关键。未来，应改变我国既有补偿制度仅关注损害赔偿的狭隘理念，将补偿的受偿者主体范围扩至“弃家”“弃业”“降产”“转产”者以及其他的生态建功者、环境牺牲者等主体，使其在经济上、政策上以及精神上获得补偿，从而更好的调动公众对渔业资源保护的积极性。此外，针对从海洋中受益的用海行为者在养护责任的承担领域，应进一步细化完善渔业磋商机制，重点围绕磋商主体，磋商组织，磋商内容，磋商程序，磋商结果以及评估验收等关键环节，筹划系统完整的渔业磋商制度，可以有效避免生态系海洋渔业管理中“搭便车”（我无需做，他人会做）以及“攀弱”（别人做，我就做）现象的发生。

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（原文发表于《世界农业》2020年第10期，作者：白洋、张瑞彬、赵蕾等，原文有删减，图片来自网络）

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深圳市规划国土发展研究中心

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