【海洋观点】针对中国国际海底区域内活动的法律建议

早在1966年，国际社会就开始关注国际海底区域(以下简称“区域”)这一广大区域未来利用和管理的问题。基于“区域”及其资源是“人类的共同继承财产”的地位，《公约》创设了担保国制度，使各国尤其是发展中国家也能通过与私主体合作以担保国身份参与“区域”利用。但是，现有担保国制度尚有诸多缺陷，加之“区域”内活动具有极大的环境风险，发展中国家参与“区域”内活动的积极性明显不足，这也严重影响了“区域”商业性开发的进程。自海底争端分庭2011年发表“担保国责任与义务咨询意见”(以下简称“咨询意见”)以来，国际社会对担保国责任制度的关注度明显增加，但发展进度缓慢。基于此，剖析担保国在现行“区域”制度下的责任风险，从担保国立场出发，探索配套的制度设计，并从中国实际利益出发，寻求有效的路径来规避作为担保国的责任风险，从理论和现实层面都具有重要意义。
截至目前，中国已经从ISA获得了东太平洋多金属结核勘探矿区、西南印度洋多金属硫化物勘探矿区、东北太平洋富钴结壳勘探矿区、西太平洋多金属结核勘探矿区等五块矿区的专属勘探权。近年来，我国已研发包括“蛟龙”号、“海龙”号和“潜龙”号在内的三类——载人潜水器(HOV)、无人有缆潜水器(ROV)和无人无缆潜水器(AUV)——水下机器人。“三龙”系列潜水器优势互补，已经成为我国深海探测装备的主力军。从矿区数量和深海探测技术来看，我国已经位居世界前列，担保国责任制度的完善于我国而言无疑具有重大意义。为了有效应对潜在的 “区域”风险，中国应该采取积极的应对措施。
5 \' S! _0 z; @$ w" B$ W* G9 q一、通过配套立法细化国内“区域”法律制度
配套立法是指国务院等有关国家机关对法律条文中不具有操作性的原则性规范或者概括性规定予以细化，从而保证该法律的有效实施而制定的法规、规章和其他规范性文件。目前，我国形成了以《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》(以下简称“《深海法》”)为核心，以国家海洋局发布的包括《深海海底区域资源勘探开发许可管理办法》(以下简称“《许可管理办法》”)、《深海海底区域资源勘探开发样品管理暂行办法》(以下简称“《样品管理暂行办法》”)和《深海海底区域资源勘探开发资料管理暂行办法》(以下简称“《资料管理暂行办法》”)等在内的行政规章为补充的“区域”法律体系。
受“立法宜粗不宜细”的立法理念的影响，通过与其他国家的“区域”法律制度对比，不难发现，我国“区域”立法存在着缺乏实用性的问题。法律体系的实用性就是其能否满足某一地域的社会生活的法律需求，不具有实用性的法律体系，只是静态的法律规范体系或者是人们因为相同的传统和运行模式归纳出来的法系。配套立法缺位是目前我国深海法律体系最突出的问题。以环境保护制度为例，《深海法》对承包者进行“区域”内活动的海洋环境保护义务进行了专章规定，搭建起了海洋环境保护规定的基本框架，但是，《深海法》重点关注“区域”内海洋环境保护的原则性要求，而且侧重于事前的环境影响评价与事中的管理和监测,对于承包者和担保国在“区域”内环境保护中应该承担的具体义务、发生环境损害的救济措施、环境纠纷的争议解决方式等内容并没有作出明确的规定。由于“区域”内活动的环境风险性较高，需要尽可能全面具体地作出制度安排，防止因规定无法得以切实地适用而影响我国作为担保国的“确保义务”的实际履行，进而造成潜在的责任风险。
二、建立国内“区域”执法机制
《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）规定由海底管理局代表国际社会对“区域”内活动进行监管，但海底管理局仅能根据与承包者签署的合同对其进行约束，需在国内建立“区域”执法机制以配合海底管理局的行政管制。目前，在《公约》体制内配合海底管理局行政管制而立法的国家只有英国、斐济、德国、图瓦卢、汤加、新加坡、捷克、比利时等8个国家。如前所述，担保国在“区域”内的义务除了制订法律和规章，还包括采取有效的行政措施，在国内建立“区域”执法机制也是履行担保国义务的应有之义。在对国内“区域”法律制度进行细化的基础上，需要执法部门在承包者开展“区域”内活动的过程中将相应的制度加以落实。目前，我国《深海法》规定，国务院海洋主管部门(即国家海洋局)负责对“区域”资源勘探、开发和资源调查活动进行监督和管理，国务院其他有关部门按照各自的职责负责相关管理工作。因此，对于“区域”内活动，我国形成了以国家海洋局为主导、其他各部门分工协作的“区域”监管体系。
国家海洋局作为国务院下属的对国家海洋事务进行统筹规划和综合协调的部门，其监管职能必须通过下属的机构实施的行政行为具体落实，目前，我国的“区域”执法机制存在缺位的问题。由于“区域”内活动具有很强的专业性和极高的风险性，随着“区域”开发进程的不断推进，必定需要一个有效的执法机制对“区域”内活动进行监管，一方面通过采取行政强制措施达到预防我国担保的承包者违反我国“区域”法律制度的目的，另一方面通过行政处罚对违法承包者进行制裁，从而实现对“区域”内活动的有效监管，保障“区域”内活动的有序开展。如果建立起了有效的执法机制，即使所担保的承包者在开展“区域”内活动时造成了损害结果，因为已经采取了有效的行政措施，我国也并不需要对此损害结果承担担保国责任。
三、增强国内法与担保国责任制度的衔接
“咨询意见”将担保国义务划分成确保义务与直接义务，在我国现有的“区域”立法中，缺少关于对管理局的协助义务、对其保护海洋环境紧急命令的保证义务、适用预先防范办法和最佳环境做法的义务、提供索赔渠道的义务等直接义务的规定。虽然“咨询意见”不具有法律拘束力，但事实上它对各国实践、海底管理局工作以及未来可能的司法裁决均具有重要指导意义，为今后处理担保国责任问题提供了规范性规则,因此，我国应该通过配套的制度明确国家的直接义务。
随着《开发规章草案》磋商进程的不断推进，深海资源开发的规则制定已成为全球海洋治理的焦点，担保国责任制度也在不断演进和发展，环境基金、环境履约保证金、强制性保险等配套制度应运而生。我国的“区域”立法并未涉及这些新生的制度安排，面临着与国际法领域的担保国责任制度脱节的尴尬境遇，目前，《开发规章草案》的起草工作仍在进行中，我国应加大对“区域”立法的系统研究和持续关注，并对本国法律制度进行同步调整，从而满足未来“区域”开发的制度需求。

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文章来源：《“区域”内活动的担保国法律保障机制研究》，原刊于《江苏大学学报（社会科学版）》2021年第3期
作者：罗国强，系武汉大学国际法研究所教授；冉研，系武汉大学国际法研究所硕士