马得懿等： “消失的岛屿”海洋权利的维系：条约解释论与价值取向的路径

一、条约解释论--“消失的岛屿”海洋权利的维系
. \# Y" K# N% }既然海洋权利的维系具有合理性，除了通过物理手段加固海岸线之外，是否真的无法保护面临海平面上升威胁的小岛屿国家的海洋利益？尽管基线委员会承认了基线具有流动性，但从上述的分析中也可以看到，在“变动的基线”理论下，海平面上升极有可能会对小岛屿国家带来海洋权利减损的重大威胁，也可能引发地区冲突等。因此，无论是从小岛屿国家利益出发，还是从维护国际社会秩序稳定性出发，如果能够通过公约解释的方法维系或保留现有的海洋权利，都将十分有益。
  a+ q  S8 N( }1. 文义解释：如何理解“自然形成”？
《公约》框架下海洋地物和基线的定义都与地理特征存在紧密联系。在《公约》体系下确定某一海洋地物的属性时，条文内容都提及了其与海平面的关系。无论是“四面环水并在高潮时高于水面”的岛屿，还是“低潮时四面环水并高于水面但在高潮时没入水中”的低潮高地，《公约》强调了“自然形成的陆地区域”这一要素。由此可见，《公约》所暗含的前提是海洋地物属性的确定有赖于其是“自然形成”，强调地理特征的作用。在这种情况下如果出现海平面上升形成“消失的岛屿”的情形，依据《公约》所确定的判断标准，由于其已经没入水面，无法再构成为《公约》意义上的岛屿。
( M+ c) A# k# G  m3 |但是，海平面的上升并非仅仅是气候变化作用的结果，其中人为因素不容小觑。如果按照气候变化的自然规律，海平面在本世纪内不会发生如此显著的增长，事实上其变化的异常和不确定性与人类开发海洋活动息息相关。无论是对《公约》语境下的岛屿还是低潮高地，都强调“自然形成”，并没有考虑到“自然消失的”或者“因人为因素消失的”海洋地物的属性问题。因此，从严格意义上来讲，“消失的岛屿”在形成当时也是符合岛屿定义的。人为因素的影响应当被考虑进对《公约》的解释中，如果人工炸礁所形成的低潮高地不应被纳入“低潮高地”的定义，那么因海平面上升而导致的“消失的岛屿”也不应该被认为不符合“岛屿”的定义。相应地，其海洋权利应该得到维系。
2. 目的解释：《公约》的立法意旨
《公约》追求一种稳定的法律秩序。《公约》之所以对岛屿、岩礁、低潮高地等海洋地物以及领海、毗连区、专属经济区等海洋区域进行描述或界定，目的就在于通过法律规定的形式对不同海洋地物及其海洋权利作出规范。这种规范应当具有稳定性，而不应将过去或未来可能的变化过度地考虑在内。32在这种考虑下，似乎很难对海洋权利予以维系。然而，如果领海基线或者海洋权利的外部界限通过规则的方式被确定下来，同样也可以获得法律意义上的稳定性。在“变动的基线”理论下沿岸低潮线不断发生变动，各国反复修改海图数据，固定基线将显得更加稳定且高效。
《公约》应当避免沿海国在海洋权益上加剧冲突。《公约》序言强调“各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体来加以考虑”。33海洋具有天然的国际性和流动性，如果不对海平面上升所减少的海洋权利进行维系，海洋资源将无法被公平且有效地利用。当“消失的岛屿”越来越多，可能带来的将是海洋秩序的混乱和海洋权益的冲突激化。这是各沿海国所不希望发生的，也非《公约》的立法意图。
国际法院于1951年12月18日审理了英挪渔业案。34由于挪威的沿海地理情况十分复杂，分布的岛屿星罗密布，形成了所谓的“石垒”。据挪威政府估计，由大大小小的岛屿构成的“石垒”的数量为12万。35因此，挪威采用的是类似当前直线基线的划法，而当时通常采用的测量领海宽度的基准是低潮线。36如果按照严格的低潮线，整个海岸线将十分破碎，不断地被打开凹痕进而向内陆渗透，有着无数巨大的、深深的锯齿状峡湾。尽管当时并没有直线基线的概念，国际法院最终还是考虑到挪威特殊的地理情况，认为这些“石垒”也构成了挪威陆地的一部分，认可了挪威所采用的基线划定方法。因此，如果出现“消失的岛屿”，或仅仅只是作为基线划定重要因素的岛屿正逐渐退化为低潮高地等情形时，也可以参考国际法院在英挪渔业案中的判决。即使是“石垒”这样存在海域覆盖的部分也可以被视作是陆地的一部分，扩大了沿海国的基线范围，那么原本就是一国领海基线范围以内的陆地及海域同样可能因此保留海洋权利。
3. 体系解释：对《公约》第5条、7条、16条以及76条的简要考察
" M3 ~- @- F6 \8 C- |0 ^+ \: N* Y对《公约》的解释还应当联系其上下文，作同一解释。事实上，不管是规定正常基线的《公约》第5条，还是规定直线基线的《公约》第7条，都未明确当海平面上升等这类特殊情况发生时基线应当作出何种调整。但《公约》第7条第2款事实上为保留海洋权利提供了一种可能性。根据该条规定，在海岸线极其不稳定的区域，就算低潮线在将来发生后退现象，该直线基线仍然有效。尽管有观点认为该例外仅适用于三角洲和其他自然条件所致的海岸线极不稳定情形，如孟加拉国存在的不稳定的三角洲，但它至少为今后固定基线适用情形提供了参照可能。另外，如果对比《公约》第16条第2款有关领海基线海图的地理坐标表的规定与第76条第9款有关大陆架海图和地理坐标表的规定，那么可以发现大陆架外部界限的规定中要求这种海图和有关情报应当是“永久标明”的。由此，即使是海平面上升，大陆架的外部界限也不会因此发生改变。按照“变动的基线”理论，如果“消失的岛屿”被彻底淹没，则其将失去全部领海，也不再存在陆地区域。由此，被淹没的岛屿是否仍然拥有依附陆地领土自然延伸而形成的大陆架尚未确定。
二、价值取向--“消失的岛屿”海洋权利的维系
5 N+ O) Y0 P0 q" E8 r1. 海洋权利的确定性与稳定性
% t) B6 d2 F. }5 h9 q& _' Y之所以在海洋法中确定基线或不同海洋地物海洋权利的边界，其主要价值就在于对海域进行明确的权利划分，而这种划分得以明确的前提在于该界限能够被界定。因此，当前将海域边界同物理或地理特征相联系的思路在接下来仍将受到认可。相反地，如果对基线或是海洋权利外部界限进行冻结，那么随着海岸线的逐渐改变，法律意义上的基线同海岸之间的联系将越来越淡薄。对于界限可确定性的担忧也严重影响了参加1930年海牙法典编纂会议的美国代表团立场。时任美国自然部地理学家的S.Whittemore Bogggs就表示：“由于沿海国和其他国家在领海内的法律权利与所有国家在公海上的权利有很大的不同，所以应该使航海家、渔民或沿海国能够确定船只是在领海上还是公海上航行。”
+ B( R! z" g. z7 a" r. {事实上，将海岸线视为划线的依据也存在一定的不稳定性。第一，国际上接受干礁作为有效的基点，而干礁并非传统意义上的海岸线。由此可见，海岸线并非唯一的可确定性标准。第二，根据《公约》第10条第4款和第5条所确定的海湾两低潮标之间的距离二十四海里标准可以发现，基于视觉因素的考量在此并没有被考虑。第三，自从20世纪中叶以降，各国对直线基线的使用开始变得广泛，同时海图也成为一种必要。第四，受限于当时的科学水平，海岸线或许能给人带来可确定性。但是随着科学技术的发展和人类认识和开放海洋手段的变革，雷达探测和电子设备已广泛地被应用于船舶，被固定的基线所带来的可确定性将越来越明显。
确定基线或不同海洋权利的边界还应具有的另一个价值是海洋秩序的稳定性。它不应当经常发生改变，从而允许相关沿海国对该界限产生信赖利益。因此，1793年美国试图通过对领海采取保守的态度、采取固定海域宽度的界限以寻求中立，从而获得更大的确定性。固定海域宽度看似稳定，实际上有赖于这样的假设，即其起点是保持相对不变的。但这种假设并不成立，海平面上升的情形将使这一假设受到根本性的质疑，某些起点可能会随之消褪或完全消失。因此，同地理特征相联系的现有基线制度并不会带来确定性，反而将使得海洋界限的不确定性增加，这种不确定性同海平面上升的形势密切相关。相反，固定的海洋权利边界，无论是固定基线还是固定外部界限，将带来更大确定性。
- h" X$ e; O& O" A3 }4 b2. 维系海洋权利的成本与效率
在“变动的基线”理论下，可能存在的问题在于海图为了适应基线的改变需要不断地进行调整。当前已经有许多国家在其海图上标明了海洋权利边界，或公布了相应的数据坐标。但在实践中，已经被公布的海图并不会被频繁更新，也很少为其他国家所挑战。因为在海洋权利争端解决过程中各方往往仅对存在的海岸特征进行检验。这可能也从侧面说明了沿海国更倾向于接受不被频繁更新的海图及相关基点，而为此付出的代价就是缺少了公布所带来的确定性。
* H! ]" U  T4 u2 J6 l然而，通过海图确定的海洋边界还存在另一潜在困难，即世界上许多地区缺乏足够的水文和沿海调查资料以绘制海图。根据《公约》第16条的规定，各国应当妥当公布其基线。《公约》框架下公布基线的方法是在能够确定这些基线位置的海图上标出，或通过注明大地基准点的地理坐标表来显示。但是，许多沿海国家尤其是发展中国家，其近海水域的水文测量资料往往是不确定或过时的，没有足够的手段绘制出精准的海图。尽管《公约》并不反对一国使用其他国家制作的海图，但各沿海国并不热衷于使用其他国家的海图，特别是在该国或地区曾经成为提供海图国家的殖民地的情境下。根据现有的基线将其固定或冻结，有可能避免上述海洋权利争端的发生。因为它一方面避免了一些国家在不考虑基线的情况下宣布海洋边界，另一方面也为第三国提供了一种明示的效力。
如果不对小岛屿国家的海洋权利进行维系将产生许多成本支出。面临海洋权利减损的国家可能会花费大量资源以保护特定的地理或物理意义上的基线。例如，冲之鸟礁石的实践，日本政府通过设置屏障来抵御入侵的海洋。基线的变动诸如新基线的确定和海图的频繁更新等，这些必然会消耗有关国家的资源。1953年美国《水下土地法》对上述资源和成本给予了关注。1953年美国《水下土地法》的立法主要目的，是协调联邦政府与各州政府在近海海底权利归属上的冲突。在1965年的美国诉加利福尼亚州案中，美国最高法院肯定了该法案下海岸线的流动性，由此引发了路易斯安那州的大量诉讼，因为像密西西比河三角洲这样由软淤泥构成的海岸线将始终处于不断的变化之中。在1969年美国诉路易斯安那州案中，法院同样没有采信路易斯安那州所提出的固定基线主张。Black法官在反对意见中表达了不同的观点，他认为“变动的基线”将带来无休止的诉讼，因为海岸线处于不断变化当中，即使通过法院的裁判作出了裁决，也不能永久地划定界限。反而是固定边界的方案可以终止这无休止的诉讼。
事实上，为了避免这种“没完没了的诉讼”（interminable litigation），美国政府同路易斯安那州之间签订了一项特殊的海洋权利边界协议，这实际上是对双方界限的冻结。尽管存在这一协定，最终的法令到1981年才得以确定，先后经历了十余年。美国的众议院和参议院都曾提议立法以授权联邦政府同几个州之间签订海底边界协定，使这种海洋权利边界变得稳定，从而为解决上述问题提供一般性的方案。实践表明，允许基线的移动似乎是高度灵活的，但是由于它对环境的改变极为敏感，将会带来资源浪费和海洋权利冲突等风险。相反地，在固定的基线下，各国不必再为了保护海洋权利而投入大量资源以维持这一基线。因此，从成本的角度考虑，一种永久确定的海洋权利边界将避免产生诸多潜在的费用。
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1 J* v# W0 p4 {8 T' M文章来源：节选自《论“消失的岛屿”海洋权利：挑战与因应》，原刊于《南海法学》2021年第6期
作者：马得懿，华东政法大学国际法学院教授、中国海洋发展研究中心研究员；李远航，上海海事法院法官