杨振姣：海洋生态安全视域下北极海洋空间规划研究

        北极地区是指北极圈以北的区域，包括北极圈以北的边缘陆地、北冰洋海域及其中的岛礁。近年来，气候变暖使北极的战略地位和资源价值不断凸显。北极战略地位明显：冷战时期，北极特殊的气候条件和地理位置为美苏两国进行激烈的军事、政治博弈提供了场所；冷战结束后，各国意识到北极重要的战略地位和丰富的资源储备，俄罗斯、加拿大、美国、丹麦、挪威等国家更是把北极看作是关系国家安危的重要战略领地，纷纷围绕北极主权归属问题展开了更为激烈的“北极争夺战”。北极资源价值凸显：北极地区存储着大量的煤、石油、天然气等能源资源，开发利用北极能源资源能够有效缓解世界能源危机；北极地区矿产资源种类多、数量大，蕴藏着丰富的铁、铜、金、银、金刚石等资源，是世界级的大型铁矿基地，此外，还储有铀和钚等战略性矿产资源。北极地区渔业资源丰富，是重要的海产品供给地；冰川融化使北极航道实现季节性通航，缓解了传统航道的拥挤，且缩短了航程降低了航运成本；此外，北极具有丰富的生物资源、旅游资源，为人类科研进步和世界经济发展提供基础。然而，北极生态具有脆弱性特征。一方面，在北极苔原生态系统中，生产者主要是地衣，其他生物大都直接或间接地依靠地衣来维持生活，营养结构简单，动植物种类稀少且单一种群量大，食物链容易断裂。例如：北极旅鼠繁殖能力强悍，每隔三四年数量就会爆发到顶峰，数量巨大的旅鼠在短期内便会把能吃的食物全部吃光。这会导致食物链断裂，驯鹿、北极狐、北极狼、北极熊等物种面临生存危机。另一方面，北极生态受气候和环境变化影响大：气候变暖使北极冰盖大面积融化，对北极海洋生态安全造成极大威胁。北极丰富的资源与脆弱的生态系统之间的矛盾要求必须运用合理的方式和技术手段来开发北极，在保障北极生态安全的基础上，合理开发利用北极资源。因此，亟需把海洋空间规划手段运用到北极治理中。
  
4 E4 L& k) i6 d7 O' b一、海洋空间规划的内涵及特征
8 l( b$ V; P" r5 i1 a% P' s% C        海洋空间规划是一种重要的海洋综合管理手段，有效开发利用海洋空间资源需要合理的海洋空间规划体系来进行规范。随着全球变暖趋势的不断加剧，北极海洋生态破坏已经成为一个亟待解决的全球治理问题，北极海洋治理需要借助海洋空间规划的手段。然而，北极海洋空间规划目前还处于探索和发展时期，研究北极海洋空间规划应先了解海洋空间规划的内涵及特征，以便把海洋空间规划的技术和方法运用到北极海洋治理中。对于海洋空间规划的概念，在国际上，威廉（Williams R.H.)1996年指出海洋空间规划是将城镇和土地空间规划的思想借用到海洋管理中，以生态系统保护为基础，构建涵盖社会各主体的多层次规划管理措施，从而实现生态、社会和经济等不同方面的目标，实现人口、资源、发展和环境的整合。欧洲经济共同体委员会（CEC）在2007年指出，海洋空间规划是恢复海洋环境质量，实现海洋和沿海地区可持续发展的一个基本工具。国内学者王金岩2011年指出，海洋空间规划是以动态演化着的海洋空间为基础, 以探讨海域的特征和规律为依托, 协调人与海洋空间之间的关系, 对海洋空间的演化提出各种层次的策略, 并付诸实施和进行管理的过程性活动。
        总的来说，海洋空间规划的内涵具有以下基本特点：
        第一，海洋空间规划的提出是在人类加大对海洋资源的开发与掠夺、用海矛盾不断加剧的背景下提出的，如何解决用海矛盾，实现海洋资源可持续利用是海洋空间规划要解决的关键问题。
        第二，海洋空间规划是空间规划技术在海洋领域的具体运用，海洋空间规划的编制、实施、管理、监督等步骤都需要专门的技术条件作为支撑。
2 n1 ]" o6 g* I5 X. C        第三，海洋空间规划实质是一项海洋管理政策，政策的制定与实施需要政府相关各部门的协调运作，共同促进该项政策发挥应有的作用。第
        四，海洋空间规划要达成生态、经济和社会目标，不仅要兼顾人类社会经济发展要求，更要维护海洋生态安全，实现人与自然的和谐。
* S9 N4 U& Q4 e8 A, ?* ?' M. g        基于此，文章把海洋空间规划定义为：利用空间规划的技术和手段，合理开发利用海洋资源，解决各项用海矛盾，从而实现海洋的生态、经济和社会目标的一种海洋综合管理活动。
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二、北极海洋生态安全与空间规划的关系及影响
        安全是国际社会的永恒主题。生态安全作为非传统安全的一部分与人类的生活息息相关，是人类生存与发展的最基本安全需求，从20世纪后半叶开始受到了各国的普遍重视。生态安全是指维护生物与人的生存和发展处于不受威胁的状态，包括结构安全和功能安全，指自然生态环境能满足人类和群落的持续生存与发展需求而不损害自然生态环境的潜力的状态。海洋生态安全作为一种自然属性的非传统安全，指与人类生存、生活和生产活动相关的海洋生态处于良好的状态或不遭受不可恢复的破坏。海洋生态安全具有战略性、全球性、复杂性以及滞后性等特点。基于此，本文把北极海洋生态安全界定为：北极海域生态系统处于一种平衡、稳定、健康的状态。
       2.1海洋空间规划是实现北极海洋生态安全的手段
        海洋空间规划是实现海洋综合管理的重要工具，海洋生态安全是海洋综合管理的一项重要目标，维护北极海洋生态安全必须借助海洋空间规划的手段。首先，维护北极海洋生态安全需要借助海洋空间规划的技术手段来对北极海域现状进行系统调查与评估，包括调查与评估海域大小、海域边界划定、海域主权归属、海域资源状况、海域海底地形、海域生态环境、相关区域社会经济等状况。对海域现状进行系统辨识和评估是海洋空间规划的重要前期工作，海洋空间规划通过边界划定、空间分析等技术能够全面有效地掌握海域的基本情况，为维护北极海洋生态安全提供依据。其次，维护北极海洋生态安全需要借助空间规划的法律手段来保证治理措施的实施，海洋空间规划不仅是一种工具，更是一种治理规范，海域的管理需要依据规划来进行。海洋空间规划通常由海洋管理部门制定，随后以法律规范、行为指南的形式发布，规范各个行为主体的用海活动；同时，海洋空间规划所具有的以海洋生态系统保护为基础的特性促使各行为主体自觉依法保护生态环境，使维护北极海洋生态安全成为一项必须遵守的原则。最后，海洋空间规划本身就是一种维护海洋生态安全的用海方式，通过把海洋按照不同的地理位置、社会经济、自然资源、生态环境等状况分为不同的用海区域，根据海域特定的条件和功能进行针对性的用海活动，从而实现环境保护与海洋资源的最优配置目标。
' t2 N4 _( z& w% d       2.2海洋生态安全是北极海洋空间规划的目标
8 K$ E0 G! b  @8 G% o: Y+ S# {. L        气候变暖使北极的战略地位和资源价值凸显，许多国家为了实现自身利益，积极进入北极并寻找机会参与北极资源开发利用活动。北极地区范围界定并不明确，通常认为北极地区是指北极圈以北的区域，包括北冰洋以及欧洲、亚洲、北美洲部分陆地和一些岛屿，以冰雪覆盖的北冰洋为主。北极海洋空间规划的范围是北冰洋海域及其中的岛屿，可以简单地划分为确定主权归属的海域、争议海域和国际公海区域。在确定主权归属的海域，主权国家为了更好地利用海域，都已制定了相关的海洋空间规划方案或者相关的海洋管理措施，海洋生态安全有所保障。但是，在争议海域和国际公海区域，海洋生态安全受到严重威胁。在争议海域，争议国各自实施不同的规划措施或者管理方式，使得海域存在双重规划与管理；同时，各争议国为了更多的获取海域的资源往往会大幅度地开发利用，忽视生态环境保护。在国际公海区域，每个国家都有权利开发和利用资源。北极海域蕴藏着丰富的油气、矿产、渔业等资源，每个国家都想从北极地区获取利益，纷纷涌入北极，特别是进入国际公海区域进行科研考察、地质勘探、资源开发利用等活动。然而，由于国际公海区域具有公共性，在开发利用北极海洋资源的时候就产生了严重的“搭便车”现象。当前，各国无序开发北极海洋资源，严重威胁北极海洋生态安全。实施海洋空间规划，有利于改善开发利用北极海洋资源的技术条件和规范各国用海行为，从而更好地维护北极海洋生态安全。
       2.3海洋生态安全对北极海洋空间规划的影响
# ~# Z. l- h  {0 ], @9 I5 @' M3 j        海洋空间规划是一项新兴的海洋综合管理技术，新技术在全球范围内的运用和推广需要有良好的国际政治形势；技术的发展是一个由不成熟到成熟的过程，在这个过程中需要有相关的评价指标。北极海洋生态安全能够缓和各国在北极的矛盾，为北极海洋空间规划的实施提供稳定的国际政治形势，同时，海洋生态安全是海洋空间规划实施效果的重要评价指标。
  y% g6 D7 q9 @5 Q) R        （1）北极海洋生态安全为实施海洋空间规划提供稳定的国际政治形势
        北极海洋空间规划的实施需要稳定的国际政治形势。海洋生态安全是提供稳定良好国际政治形势的基础。气候变化为北极资源开发带来契机，同时北极“全球公域”的特性使各国都有机会参与北极事务，特别是环北极国家和近北极国家。这导致相关国家在北极资源开发利用过程中矛盾重重，其中矛盾最为复杂的是美国、俄罗斯、加拿大等环北极国家，这些矛盾严重危及国际政治形势。北极海域具有自然气候环境恶劣和边界划定不明确的特征，这就要求在实施北极海洋空间规划过程中需要进行国际合作，包括加强各国间的政治互信、进行技术交流等。北极海洋生态安全能够减少国家间的矛盾与冲突，促进各国在北极资源开发利用、经济贸易、科研勘探等方面的合作，形成良好的国际关系，为实施海洋空间规划提供稳定的国际政治形势。
        （2）北极海洋生态安全是评估海洋空间规划实施效果的重要指标
        海洋空间规划是一个长期性、系统性的过程。首先，在进行规划之前需要进行充分的前期调查与资料、数据收集工作，全面了解规划海域的自然生态环境、社会经济状况等内容。其次，在前期调查与准备的基础上，进行海洋空间规划的编制工作，在这个过程中需要确定规划编制的主体、原则、具体方法、技术体系等，统筹海陆，规划用海，对人类活动进行相应的限制，促进生态环境保护，实现海洋的可持续发展。随后，在规划海域实施海洋空间规划，这需要政府与用海者的协调合作，政府各相关部分以规划文件为依据，推进海洋空间规划的实施，而用海者应该积极配合、依法用海，促进海洋空间规划的实施。最后，在海洋空间规划实施之后，相关部门应该定期跟进规划实施情况、评估实施效果，增强海洋空间规划的动态适应性，不断完善海洋空间规划。海洋生态安全应作为海洋空间规划实施的一项重要评估指标，以防规划过度注重海洋资源开发与经济发展，而忽视生态环境保护，这样才能发挥海洋空间规划的生态系统保护功能。
  
三、北极海洋空间规划现状
        根据海洋空间规划的定义，可以把北极海洋空间规划的概念界定为：利用空间分析技术和规划手段，辅之以相应的政策、法律规范，对北极海域进行的，以实现北极海域生态、经济、社会目标的一种海洋综合管理活动。北极海洋空间规划包括北极相关国家在各自的北极海域实施的各项海洋综合管理计划、规划等，也包括国际组织实施的各项海域保护计划行动。
        挪威、丹麦、冰岛、俄罗斯、美国和加拿大在北极地区都拥有领海或专属经济区海域，这些环北极国家都在各自管辖的北极海域内实施管理，已有多个国家开启了北极海洋空间规划进程。挪威早在2002年就开始了北极海洋空间规划的制定进程，并于2006年发布了巴伦支海-罗弗敦群岛海域综合管理计划，是最早在北极地区建立海洋空间规划的国家。2009年挪威议会通过挪威海综合管理计划实现了海洋空间规划在挪威北极管辖海域内的全覆盖。加拿大波弗特海洋规划办公室于2009年发布波弗特海海洋综合管理计划，计划通过海洋空间规划来管理波弗特海。丹麦和冰岛分别通过立法和制定国家战略来为海洋空间规划提供框架和背景，俄罗斯在北极地区的海洋空间规划也进入规划制定的阶段。美国虽计划在阿拉斯加北极管理区域内的专属经济区海域实施海洋空间规划，但其规划进程尚未开始。基于此，该部分主要说明挪威和加拿大在北极的海洋空间规划。
       3.1挪威的北极海洋空间规划
        挪威是世界上重要的石油生产国，其油气资源主要储存在北海、挪威海和巴伦支海海域内，大量的油气开采、加工、运输活动严重破坏了海洋生态环境。挪威借助海洋空间规划手段，通过不断更新数据资料、完善规划技术等方式，不断缓解海洋生态安全危机。挪威的海洋空间规划主要是围绕巴伦支海、罗弗敦群岛海域、挪威海制定的各项海洋综合管理计划。具有代表性的是《巴伦支海和罗弗敦群岛海域海洋环境综合管理计划》和《挪威海综合管理计划》。
3 [5 V8 ?* H9 y+ }' o3 T6 d  B2 [# k        （1）巴伦支海和罗弗敦群岛海域海洋环境综合管理计划
) s8 x+ e$ u! V% K6 z& N/ T      2002年，挪威启动了其在巴伦支海-罗弗敦群岛海域这一较为完整的生态区域内海洋环境综合管理计划的制定工作，并于2006年经挪威议会批准发布了第一份海洋空间规划白皮书——《巴伦支海和罗弗敦群岛海域海洋环境综合管理计划》，这是挪威政府制定的首个海域管理计划。该白皮书指出，巴伦支海-罗弗敦群岛海域综合管理计划的范围覆盖了面积超过 1 400 000 平方千米的领海基线1海里外的挪威领海和专属经济区海域，其中包括斯瓦尔巴德群岛周围的渔业保护区。在该计划中，一些特定区域内的人类活动受到了严格管理，如对海域内的航道进行重新规划，在敏感区域内限制拖网捕捞，以及在部分海域内限制石油开发活动。根据基于生态系统的管理的国际准则，该计划为管理区域内的主要人类活动（油气工业、渔业和航运）制定了总体框架，以确保巴伦支海-罗弗敦群岛海域海洋生态系统的健康和可持续生产。该计划主要的海洋环境保护措施包括：1）分区管理，各海域内所有活动都要以保护海洋生态环境为前提；2）保护主要生态脆弱区免受石油污染；3）及时治理长期受污染的海域；4）加强渔业管理；5）系统监测海洋环境，确保海洋环境的健康发展；6）加强海域调查和科学研究，为规划的知识和数据基础提供保障。
, y  g6 [$ A. P5 R, k        该综合管理计划实施以后，挪威对其进行了定期跟进和更新活动，并在原有数据、资料的基础上不断扩充，于2011年由政府发布了计划的更新版本——《巴伦支海-罗弗敦群岛地区海洋环境综合管理计划的首次更新》。挪威通过实施海鸟监测计划获取了巴伦支海-罗弗敦群岛海域的海鸟分布数据，从而在更新版本中重点补充了海域内海鸟数据，对保护海域生物多样性维持生物生产具有重要意义。海水营养物质丰富、具有较高浮游植物含量的区域可以作为鱼类产卵场或鸟类栖息地。更新版本还补充了重要的底栖生物群落数据，将一些海床上分布有珊瑚礁群落和海绵群落的海域归类为重要的生态脆弱区，以对这些稀有的生物群落和其构成的重要生物栖息地提供必要的保护。随着挪威在其北极海域内海洋产业的发展，更新版的管理计划不再仅仅关注渔业、航运和油气开发三个传统的海洋行业，而是对新兴产业给予更多的重视：海洋旅游业、海洋生物勘探、近海可再生能源开发利用。这些新兴产业的发展能为挪威带来巨大的价值，但前提是海域生态环境得到有效保护。为了保护和可持续利用海洋生态系统，更新版本的海洋环境综合管理计划提出了进一步的管理措施：1）通过立法手段限制拖网捕捞，以保护海底珊瑚和海绵生物群落；2）进一步加强对重要海鸟种群的监测，持续更新数据；3）对油气活动进行环境影响评价，并更新原有的油气管理框架。
      2014年，挪威对巴伦支海-罗弗敦群岛海域海洋环境综合管理计划进行了第二次更新，并于2015年发布了新的海洋空间规划白皮书。与第一次更新相比，第二次更新范围更为有限，挪威政府将关注重点放到了巴伦支海-罗弗敦群岛海域的北部。随着气候不断变暖，这一区域海冰不断融化，航运、渔业和油气开发等活动得以进入这一区域，这对挪威的海洋管理部门提出了新的要求。
) n5 t$ A6 g4 Y  C) R& j2 `  p        （2）挪威海综合管理计划
! ^3 g. @: Y4 a3 W5 s        挪威政府制定了《挪威海综合管理计划》，并于2009年由挪威议会批准施行。规划范围包括了斯匹次卑尔根群岛西侧的部分北极海域，旨在保护该海域生态环境，促进挪威社会经济发展。挪威海海域内人类活动繁多，海域用途丰富，不同的人类活动存在相互竞争与利益冲突，如海洋渔业与油气开采业之间存在竞争与冲突、新兴海洋产业与传统海洋产业之间也存在竞争与冲突。鉴于此，挪威政府以利益冲突最小化的方式来规划和开展挪威海的商业活动，合理协调海域内的各项活动，减少海域用途冲突。该计划为海域内的石油和天然气工业、渔业、海上交通运输业和自然环境保护制定了具体的管理行动和各类空间管理措施。
6 M, X3 ]- d* B  ]0 ^       3.2加拿大北极海洋空间规划
        加拿大三面环海，海岸线绵长，管辖海域面积广阔，海洋资源丰富。在独特的地理位置和海洋资源优势下，加拿大较早进行了海洋管理实践，积累了丰富的海洋空间规划经验。1997年，《加拿大海洋法》生效，为之后的各项海洋管理活动提供法律依据；2002年，加拿大渔业和海洋部颁布了《加拿大海洋战略》，明确了加拿大海洋综合管理的政策导向；2005年《加拿大海洋行动计划》出台，通过海洋事务管理相关部门之间的协调与合作，开展海洋综合管理；2008年，在各项法规、政策的指导下，加拿大发布了《东斯科舍大陆架战略规划》，这是加拿大第一份海洋综合管理规划。
        波弗特海是位于加拿大北部的边缘海，属于北冰洋，是典型的北极海洋。2008年，加拿大发布了波弗特海的“生态系统概况和评估报告（EOAR）”，报告确定了海域内32个生态保护区。2009年，《波弗特海海洋综合管理规划》发布，对波弗特海的海洋资源使用与管理提出了具体要求，要求各相关部门和机构在认真履行各自职责的基础上要相互合作、共同承担实现波弗特海可持续开发利用的责任。其规划程序分为三步：第一步是界定和评估规划区域，第二步是引导管理者和利益相关者参与规划，第三步是制定综合管理规划。规划考虑到海洋油气资源对国家发展的重要性，决定采用综合管理方法来评估石油和天然气工业对区域环境、社会、文化和经济的影响，为合理开发海洋油气资源、实现海域可持续发展奠定基础。此外，海洋野生动物可以满足北极原住民的生活需求，规划确保波弗特海能够继续提供健康的鱼类、哺乳动物等，以供当前和未来的居民利用。通过实施海域综合管理，加拿大希望维持波弗特海海洋生态系统健康、解决各项用海冲突、限制人类环境污染活动以及实现海洋的最大化、多样化的可持续利用。
% ~9 O, g# W' ~- D      3.3北极国际海洋空间规划
        （1）北极保护区战略和行动计划
        1994年，北极理事会的北极动植物保护工作组（Conservation of Arctic Flora and Fauna，CAFF）发布北极圈保护区网络（Circumpolar Protected Areas Network，CPAN）战略和行动计划，对北极地区现存的和推荐设立的保护区进行了分类整理。CPAN战略和行动计划的目标是通过实施各项举措，在北极整体保护战略的背景下，建立一个管理良好的保护区网络，以永久维持北极地区的生物多样性。由此产生的保护区网络旨在尽可能充分地代表各类北极生态系统，为保护所有北极物种种群数量作出贡献。
        （2）北极保护区指标报告
5 f; Y2 F. m; E; T. k      2017年，北极理事会的北极动植物保护工作组（CAFF）和北极海洋环境保护工作组（PAME）制定了《北极保护区指标报告（2017）》，分析了北极保护区的现状和趋势。报告对CAFF研究范围内陆地保护区、海洋保护区、生物多样性地点等受保护区域的现状和趋势进行了详细描述。北极地区陆地保护区的覆盖率于2005年前就达到了“生物多样性公约”提出的10%的“爱知目标”，而海洋保护区的覆盖率在2016年也仅为4.7%，离10%的“爱知目标”尚存在较大差距。
        （3）北极海洋战略计划
        北极地区海冰正在发生季节性的大范围消退，国际科学界已进行了北冰洋中部的多次试航。同时，海冰消退对区域生态系统和未来的渔业也产生了影响。2004年，由北极海洋环境保护工作组（PAME）编制的《北极海洋战略计划》（The Arctic Marine Strategic Plan，AMSP）被正式批准，提出四个战略目标：1）减少和防止北极海洋环境中的污染；2）保护北极海洋生物多样性和生态系统功能；3）促进所有北极居民的健康和社区繁荣；4）推动北极海洋资源的可持续利用。2015年4月，该计划的更新版本《2015—2025年北极海洋战略计划》在PAME部长级会议上被批准，阐述了北极理事会如何增加对人类活动、气候变化和海洋酸化影响的认识。更新版本计划的目标包括：1）提升对北极海洋环境的了解，继续监测和评估目前和未来北极海洋生态系统所受的影响；2）养护和保护生态系统功能和海洋生物多样性，增强其抵御能力和提供的生态系统服务；3）考虑累积环境影响，促进安全和可持续地利用海洋环境；4）增进包括北极土著人在内的北极居民的经济、社会和文化福祉，增强他们应对北极海洋环境变化的能力。
  
# u5 }9 U% z$ Z" |' c四、北极海洋空间规划的困境
7 {8 Y4 m- H, p% T* x, H9 D" Y        海洋空间规划是海洋综合管理的一项重要工具，在北极实施海洋空间规划是维护北极海洋生态安全的必要手段。当前，北极海洋空间规划还处于起步阶段，相关国家认识到在北极海域实施空间规划的重要性，但制定和实施北极海洋空间规划面临诸多困境。
$ g; x1 f# S* M9 |       4.1当前北极海洋空间规划不成熟
& A- s+ F% l0 Z2 Q$ r        目前，虽然有多个国家已开启在北极的海洋空间规划实践，但在规划进程、规划范围、规划动机和规划执行力方面均呈现不同的特点，总的来说，当前北极海洋空间规划还处于起步阶段，规划还不成熟。
' {& O  e; F1 R        （1）规划进程缓慢
4 ?$ S1 ]9 m+ F4 }        虽然,有多个国家决定在北极海域将海洋空间规划付诸实践，但实际完成规划的只有挪威一国，其余多处在规划准备或分析阶段。挪威在其巴伦支海-罗弗敦地区和挪威海的北极海域建立了海洋空间规划，根据海洋环境、海洋开发利用方式的变化和数据库的更新，挪威对规划进行定期更新，体现了海洋空间规划动态的、持续性的管理过程。加拿大目前在波弗特海大海洋管理区建立起高层次计划，处于海洋空间规划的分析阶段，还未形成成熟的海洋空间规划体系。此外，处于规划分析阶段的还有俄罗斯和冰岛，俄罗斯计划在北极地区制定海洋空间规划，冰岛已制定冰岛国家规划战略（2015-2026），为海洋空间规划提供了基础。丹麦议会已通过《海洋空间规划法》，为北极海域海洋空间规划制定了框架，海洋空间规划进入准备阶段。美国计划在阿拉斯加-北极管理区域内专属经济区海域建立海洋空间规划，但规划尚未开始。总体来说北极海洋空间规划仍处于起步阶段，规划进程缓慢。
+ D3 b/ u: Z8 m2 q        （2）规划范围不全面
' w  a7 N0 ~8 K3 b$ e% y        从规划区域来看，各国大多以其北极地区的专属经济区海域作为规划区域，并且在基于生态系统的同时考虑行政边界来进行规划范围的界定。例如，挪威巴伦支海-罗弗敦地区的海洋空间规划，将作为鱼类产卵的罗弗敦群岛和鱼类栖息地巴伦支海作为一个整体进行考虑，规划范围的东边界为挪威和俄罗斯的专属经济区界限。在规划范围上，挪威、加拿大在北极的海洋空间规划覆盖面积较大，规划范围都在百万平方公里以上。但是，在国家管辖范围外海域，包括北冰洋中部的公海区域，尚无海洋空间规划研究，北极海洋空间规划范围不全面。
        （3）规划动机复杂
        在规划的出发点上，各国也不尽相同。加拿大波弗特海沿岸经济条件较为落后，海洋开发利用活动较少，当地社区有发展海洋经济的强烈意愿，因而其规划旨在评估石油和天然气工业对区域的影响，以促进海域的可持续利用。挪威北极海域海洋环境质量良好，2006年以前的开发利用活动主要为渔业、航运和油气开发，因而其规划主要关注来自海上石油污染的威胁，并将减少各行业冲突、促进各海洋产业协调发展作为主要原则。2006年后，气候变化、海洋酸化的影响加剧，挪威在海洋空间规划的更新中主要以新的环境影响为出发点，同时考虑旅游业、海洋可再生能源开发、海洋生物勘探等新兴产业。当前，各国在进行北极海洋空间规划时，都以维护本国利益为出发点，出发点各不相同，多以开发北极海洋的不同资源为动机，而出于维护北极海洋生态安全目的空间规划较少。
        （4）规划执行力不强
        在规划执行力方面，挪威的两项北极海洋空间规划均具有监管、执行的权力，对海域内的人类活动实行严格管理；加拿大和冰岛的北极海洋空间规划由于仍处在分析阶段，只是为政府和相关机构提供咨询和参考。虽然，以北极理事会为代表的北极地区合作组织已经进行了北极海洋保护区建设、北极海洋生物多样性保护、北极航道开发与管理等多方面的基础性研究，积累了大量的生物、环境和人类活动数据，确立了北极海域重要的保护目标和创造价值的经济活动，为北极海洋空间规划的建立奠定了科学基础，但却没有实质性的空间规划行动。在北极地区，目前尚无国家和国际机构将北极海域作为一个整体考虑来开展实质性的北极国际海洋空间规划的研究工作。
       4.2北冰洋海域划界争端频繁，海洋空间规划主体不明确
* x- [$ q9 Q8 t/ b7 q        由于特殊的地理位置、气候条件和军事政治背景，北极地区存在着复杂的海域划界争端。到目前为止，北冰洋海区已完成大部分海洋划界，但整体而言还有相当一部分未完成的海洋划界。涉及200海里外大陆架外部界限的确定问题，各国间的海洋划界形势更加复杂。
        （1）200海里以内海域划界争端
        随着全球气候不断变暖，北极资源的可开发利用程度不断提高，各国的海域划界争端越来越复杂和激烈。其中200海里以内专属经济区的划界争端主要涉及俄罗斯、美国和加拿大。俄罗斯（原沙皇俄国）与美国于1867年签订《阿拉斯加割让协定》，自此，阿拉斯加归属美国，然而当时并未在白令海和楚科奇海之间规定明确界限，导致美国和俄罗斯在该海域存在长期的争端。美国与加拿大在波弗特海也存在争端，两国关于海域分界线的走向一直没有达成一致意见，争端背后是两国都想获取更多的资源利益。
( b- A* z; Y5 ?- F) ?        （2）200海里以外大陆架划界争端
      200海里以外大陆架划界争端涉及的国家更多，争端更为复杂和激烈。随着资源勘探技术的不断提高，北冰洋被勘测出具有丰富的油气资源储备，这使北冰洋沿岸国家纷纷争夺外大陆架主权权利，以更好地获取北冰洋所蕴藏的资源。2007年，俄罗斯微型潜艇在北冰洋4261米深处插上国旗，意图证明北极附近富含石油的大陆架是俄领土的自然延伸。罗斯“插旗事件”激起了各国的危机感，美国、加拿大、挪威、丹麦纷纷采取行动保护各自的北极权益。丹麦以北极点所在的海底是格陵兰岛（丹麦）的自然延伸为由，宣称北极是丹麦的。历史上加拿大曾申请北极主权，协定若未来100年内没有国家提出北极主权申请，则北极属于加拿大。俄罗斯和丹麦对于北极主权的申请威胁到加拿大的利益。美国和挪威也纷纷进行军事活动、以勘探活动参与北极争夺。由于争议各方的利益诉求、技术水平、社会经济状况不同，在进行海洋空间规划时也会有很大差异。不同的国家在同一片海域实施不同的海洋空间规划，导致规划重叠，难以实现有效的海洋管理。不同的主体同时对争端海域进行资源开发利用，造成过度开发，严重影响海域生态安全，加重了海洋空间规划的难度。
       4.3北极气候环境恶劣，海洋空间规划面临技术难题
# P: L  V4 B  A# Y1 f        （1）北极自然环境恶劣
5 J  S5 e* P) L" g, W        北极位于地球最北端，因常年光照不足，气候极其寒冷，北冰洋大部分为冰雪所覆盖，生态系统极为脆弱，在北极地区开展人类活动需要先进的技术和仪器设备作为支撑。近年来，全球气候变暖，北冰洋冰雪有所消融，人类进入北极并开发北极丰富资源的机会增加。然而，当前的气候变暖程度还不足以改变北极“寒极”的性质，北冰洋依然常年被冰雪覆盖，在北冰洋开展包括海洋空间规划在内的人类活动难度很大。同时，由于人类在北极的活动多为资源开发活动，会对原本就比较脆弱的生态环境造成难以恢复的危害：1）北冰洋海域渔业资源丰富，北冰洋沿岸国家对北极渔业资源的大肆开采不利于渔业资源的循环再生；2）北冰洋海域蕴藏着丰富的油气资源，各国在北极海域进行的海上油气钻探活动，对海洋生态环境造成严重危害；3）北冰洋海冰融化，北极航道实现季节性通航，不断增多的船只通过北极航道不可避免地会发生船舶漏油、排放有毒有害气体以及泄露船上生活垃圾等，严重威胁北极海水质量以及空气质量，从而危害北冰洋海域生物的存活，严重破坏北冰洋生态系统。恶劣的气候环境和敏感脆弱的生态系统是在北极实施海洋空间规划的巨大挑战。
        （2）海洋空间规划技术欠缺
" b9 X8 F$ ]9 k/ u        海洋空间规划是由陆域空间规划发展而来的，然而由于海洋的特殊性，陆域空间规划的技术手段并不完全适用于海洋空间规划，加之人类对海洋的认识还比较有限，相较于陆域空间规划，海洋空间规划的技术本身就不成熟。制定和实施海洋空间规划需要更为先进的空间规划手段，这也是在北极进行海洋空间规划所面临的技术难题。此外，由于北极特殊的战略地位，各国在争夺北极资源的过程中相对比较保守，为了防止本国先进的技术为外国所利用而损害本国在北极的利益，各国较少进行技术交流与合作，这不利于整体北极海洋治理技术的提高，北极海洋空间规划的技术水平也受到限制。
  
五、海洋生态安全视角下完善北极海洋空间规划的建议
        气候变暖为各国开发利用北极资源带来机遇，然而，无序的资源开发利用活动对北极海洋生态安全造成严重影响。以海洋生态安全为基础，在北冰洋海域实施海洋空间规划能够合理规范各国的海洋资源开发利用活动，实现北极资源的可持续发展。当前，北极海洋空间规划仍处于起步阶段，规划的制定和实施都还不成熟，且在北极进行海洋空间规划面临着多重困境。应该不断完善北极海洋空间规划，实现北极海洋生态安全和资源的可持续开发利用。
      5.1加快构建北极海域争端解决机制，明确海域的空间规划主体
' R; h/ `$ u2 O$ I, j9 F5 k5 L        （1） 200海里以内海域争端解决机制的构建
      200海里以内的海域争端多存在于两个相邻的国家之间，如美国和俄罗斯关于白令海-楚科奇海的划界争端、美国和加拿大关于波弗特海的划界争端。解决两国之间的争端有三种方式：1）双方通过和平谈判，缔结共同遵守的双边协议。和平谈判是解决国际争端的最常用方式，争端双方可在国际法规则原则的指导下，进行妥协与博弈，从而实现争端的和平解决。美国、加拿大、俄罗斯都是北极大国，都希望在北极地区获取最大利益，但是如果博弈双方都不做出相应的让步，最终的结果将成为零和博弈，不利于北极资源的可持续开发利用，甚至危害北极海洋生态安全，只有双方都做出相应的妥协，达成共同遵守的协议，才能实现双赢局面。2）搁置争议，共同开发。争议双方长期对抗不利于海域的开发与治理，双方可搁置争议，进行交流合作。双方可进行技术交流与合作，提高开发利用海域资源的整体水平；同时可共同保护海域的生态环境，维护海洋生态安全，促进海域资源的可持续利用。3）建立第三方争端解决机制。北极海域争端的解决可以借助一些常设的国际机构，主要有国际海洋法庭、国际常设仲裁法院。各争端当事国向这些国际机构提出北极海域的主权权利申请需要提供充足证据，当前北极各国都在积极进行科研勘探，以期提供足够的证据。
$ k9 @& @4 F6 `# t. n3 V        （2）200海里外大陆架的争端解决机制
, ^4 F2 @! X8 g, u9 u: P: X        北冰洋200海里外大陆架的争夺极其激烈和复杂，美国、俄罗斯、加拿大、丹麦、挪威和冰岛都是争端国。多国争端的解决一方面需要进行多边谈判，共同就海域划界方式达成一致意见并共同遵守。另一方面，借助第三方机构来解决争端。联合国大陆架界限委员会是根据《联合国海洋法公约》设立的机构，其职能包括：1）审议沿海国提出的关于扩展到200海里以外的大陆架外部界限的资料和其他材料，并按照《联合国海洋法公约》第七十六条和1980年8月29日第三次联合国海洋法会议通过的谅解声明提出建议；2）在编制这些资料期间，应有关沿海国的请求，提供科学和技术咨询意见。
# Z7 ~8 l+ p5 s/ H# r3 J       5.2以海洋生态安全为基础，加快北极海洋空间规划进程
        （1）增加和提高北极海洋空间规划的数量和质量
        当前，环北极国家中，只有挪威和加拿大制定和发布了具体的海洋空间规划。挪威于2006年首次发布《巴伦支海和罗弗敦群岛海域海洋环境综合管理计划》，并于2009年进行修订和发布了《挪威海综合管理计划》。加拿大在2009年发布《波弗特海海洋综合管理规划》。除此之外，北极地区并没有其他实质性的海洋空间规划文本存在。还未制定和发布海洋空间规划的国家应加快北极海洋空间规划进程，依据本国海域特征，以海洋生态安全为基础，尽快制定和发布自己的海洋空间规划，增加海洋空间规划的数量。并在随后的执行过程中不断更新和完善现有海洋空间规划，增强北极海洋空间规划的可行性，保障北极海洋空间规划的质量，从而进一步推进北极海洋空间规划进程。
        （2）提高北极海洋空间规划执行力度
        北极海洋空间规划在制定和发布之后，需要得到实施才能实现规范人类用海活动、维护北极海洋生态安全、维持北极资源的可持续开发利用的目的。提高北极海洋空间规划执行力：1）需要进行海洋空间规划立法，以法律手段强制实施。各国应该完善本国法律体系，制定相关的海洋空间规划法律法规，保证海洋空间规划的有效实施；2）在各国行政体系中增加海洋空间规划执行机构，专门负责在本国海域内推进实施海洋空间规划，并对实施结果进行检测管理，为北极海洋空间规划的修订和完善提供数据和资料；3）发挥公众监督的作用，监督北极海洋空间规划的实施情况。既要监督海洋空间规划是否持续推进，又要监督海洋空间规划是否符合生态安全的要求。实施海洋空间规划，最后受影响的是公众，通过公众监督可以加强北极海洋生态安全的执行力度，同时督促国家在资源开发利用的同时保护北极海洋生态安全。
; Q% ]' r8 @# O        （3）在北极公海区域制定和实施海洋空间规划
        北冰洋公海区域也在北极海洋空间规划的范围之内，在公海区域进行海洋空间规划能够保证北极海洋空间规划的全面性，加快北极海洋空间规划进程不能忽略对北冰洋公海区域的规划。由于北冰洋公海区域性质特殊，在该公海区域进行海洋空间规划不仅受恶劣的自然气候条件影响，而且受复杂的国际社会环境所限制。因此，在进行海洋空间规划时，各国应开展多边会议进行协商，并派出相应的海洋空间规划人员组成专门的海洋空间规划机构，由专门的海洋空间规划机构来完成公海区域的海洋空间规划制定与执行工作。
       5.3借鉴国际海洋空间规划经验
        海洋空间规划从兴起到现在已经经历了较长时间的发展，以英国、德国、澳大利亚等为代表的海洋发达国家已经形成了较为成熟的海洋空间规划理论和实践。北极海洋空间规划处于起步阶段，规划的编制和实施都还不完善，应借鉴国际海洋空间规划经验，结合北极海域的实际情况，完善北极海洋空间规划。英国是典型的世界海洋强国，一直比较重视海洋综合开发、利用和规划工作。2009年英国颁布了《英国海洋法》，该法由11个部分组成，其中第三部分为海洋规划，提出了战略性海洋规划体系。该体系的第一阶段工作是编制海洋政策，确立海洋综合管理方法，确定海洋保护与利用的短期与长期目标；第二阶段是制定一系列海洋规划与计划，以帮助各涉海领域落实海洋政策。北极海洋空间规划可以借鉴英国的战略性海洋空间规划体系。澳大利亚通过综合协调用海来保持优质的海洋环境，这为以保护海洋生态安全为基础的北极海洋空间规划提供了指导。《澳大利亚海洋政策》就澳大利亚广大海域提供了基于生态系统的综合管理框架，为规划和管理海洋开发提供了战略依据。为了更好地开发利用海洋资源，澳大利亚出台了海洋科技计划、海洋生物区规划等。德国的空间规划一直处于世界领先地位，随着空间规划的不断成熟，德国把规划范围由陆地延伸到海洋。1997年，德国实施的《瓦登海海洋空间规划》（领海部分）将海洋空间划分为农业、工业、航运、渔业以及观光和游憩等活动区域，以保护海洋生态环境。2004 年，德国《联邦空间秩序规划法》将海洋空间规划扩大到专属经济区。北极海洋空间规划应统筹海陆，实现系统全面的海洋科技规划管理。
       5.4加强北极海洋空间规划的国际合作
        （1）政治协调
! l  ~/ \" y- T0 M2 J6 w        北极海洋资源丰富，所有国家在北极所开展的活动都有一个共同的目的，就是获取北极蕴藏的丰富资源。然而，长期大肆、无序、无节制的开发将会导致北极资源枯竭、北极生态环境破坏，最终产生的不利影响将会是全球性的。维护北极海洋生态安全，实现北极资源的可持续开发利用是各国和整个国际社会的共同利益。在维护北极海洋生态安全上，环北极国家应该摒弃争议，加强互信携手合作在北极海域实施海洋空间规划，通过规划用海的方式规范各国的用海活动，实现北极资源的可持续开发利用。在北极利益问题上，各国处于一个命运共同体，应该通过双边会议或者多边会议，进行政治协商，达成一致的利益观，与其他国家建立海洋空间规划合作伙伴关系，促进北极海洋空间规划的合理制定与有效实施。
' t, d0 U0 s, s        （2）经济互补
        对海域的自然条件状况进行调查是海洋空间规划的前提，北极自然气候环境恶劣，在北极海域实施海洋空间规划需要巨大的资金支持。单一国家在北极进行海洋空间规划面临着巨大的财政压力，因此各国应该进行经济领域的合作，从而为北极海洋空间规划提供资金。为了维护北极海洋生态安全，进行经济合作，需要坚持平等互利的原则，打造经济合作平台，共同致力于全球经济发展。在北极地区进行经济合作可以从资源贸易、极地旅游、航道运输等方面来进行。在资源贸易方面，北极自然资源丰富，以俄罗斯为代表的北极沿岸国家拥有丰富的油气资源，通过出口到中国等油气资源消费大国，可带动北极沿岸国家的经济发展，为实施海洋空间规划储备资金。在极地旅游方面，随着南北极的可进入性增强，极地旅游成为一种新兴行业，可带动极地地区的经济发展。北极航道的季节性通航为国际贸易提供便利，相比于传统航道运输，北极航道可以节约成本，提高安全性，促进沿岸国家经济发展。
        （3）技术合作
        编制海洋空间规划需要大量采集海域的水文特征、资源状况、海底地形地貌等信息，这些数据的采集需要较高的技术要求。在采集数据过程中，传统的野外人工测绘难以完成任务，随着技术的发展，航空遥感成为数据采集的重要方式，但航空遥感受飞机飞行高度、续航能力、姿态控制的影响较大, 难以进行全天候遥感测绘作业，难以实施大范围的动态监测。相比于传统野外人工测绘和航空遥感，卫星遥感影像因其视点更高、视域更广、数据采集快、可进行重复、连续观察的特点更适合用于海洋空间规划中的数据采集。北极海洋空间规划需要利用海洋卫星进行数据收集，各国应该加强技术合作与交流，完善北极海洋卫星立体观测体系。创新各类海洋卫星遥感数据融合技术。针对特定海域获取的各类海洋卫星遥感数据, 反演该区域海洋物理特征, 进行数据融合，实现对海洋物理特征的近实时监视监测。数据收集之后应该用空间分析的方式对资料进行分析，从而为制定发展战略、政策规划提供依据。各国应该以维护北极海洋生态安全、促进北极资源可持续开发为基础，进行海洋空间规划技术交流，提高北极海洋空间规划整体科技水平。
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六、结论
" A2 u7 O; e6 M% Q        北极海域具有重要的战略地位和资源价值，当前各国在开发北极过程中存在无序、无节制的现象，严重危害北极海洋生态安全，不利于北极的可持续发展。海洋空间规划作为一种海洋综合管理工具，在维护北极海洋生态安全、合理开发北极资源中具有重要作用。当前，北极海洋空间规划处于起步阶段，以挪威、加拿大为代表的环北极国家正在陆续编制和实施北极海洋空间规划。但当前北极海洋空间规划还不成熟、海域划界不明确、气候环境恶劣、技术水平欠缺，完善北极海洋空间规划应先解决海域划界问题，明确相关海域的海洋空间规划主体；借鉴海洋发达国家的海洋空间规划经验，开展国际合作，为北极海洋空间规划提供技术、资金和国际环境的支持，以维护北极海洋生态安全为基础，合理编制和有效实施海洋空间规划，为北极善治、全球海洋治理提供重要依据和支持。


文章来源：原刊于《太平洋学报》2020年01期
作者：杨振姣，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，中国海洋发展研究中心研究员