涂亦楠：“一带一路”倡议下共建资源走廊的思考

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2013年我国提出“一带一路”倡议以来, 近70个国家积极响应参与, 目前已经进入深耕细作阶段, 其中的国际资源开发与合作尤为引人瞩目。自然资源是国家经济的基础, 也是经济发展的重要手段, 但开发消耗不可再生的资源与能源, 伴随着社会与环境影响, 容易引起投资目的地国的社会关注与法律管制, 对此, 我国应当引入资源走廊 (Resource Corridor) 发展模式, 倡导绿色矿业实践, 打造可持续的、互利共赢的国际资源合作关系。

一、资源走廊发展模式的由来和主要内涵

“走廊” (corridor) 原指狭长的地理区块, 后来则演化成为了一套经济发展模式。在国内经济发展中, 各国常组合利用区域自然资源优势, 联通各区块, 共享资源禀赋, 产生“1+1>2”的经济效益。在国际发展中, 新自由主义经济学 (neoliberalism economics) 则认为各国应当顺应全球化趋势, 统一区域的贸易与投资规则, 开放与融合各国市场, 来扩大市场规模, 扶持多元经济体, 增加经济活跃度, 从而刺激高附加值货物的生产与需求。

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1983年, 亚洲开发银行首次完整阐释了“经济走廊” (economic corridor) 的发展模型。其主张国家应当建设交通及其他基础设施, 连接生产与消费中心, 统一区域的贸易、投资规则和产品标准, 形成融合的市场, 以实现高速度与高质量的经济发展。经济走廊“联通市场”“多样化经济结构”“扩大市场规模”和“促进多元主体参与”的发展理念也在资源产业中有所应用。

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资源走廊的由来及其需要注意的问题

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资源走廊是经济走廊发展模式的特殊种类。在资源密集型经济发展初期, 它就表现出了经济走廊的部分特性。通过资源开发, 其形成溢出效应以增加其他产业和邻近区域的经济活跃度。例如, 基于煤炭和铁矿资源, 英国形成了曼彻斯特、纽卡斯尔等资源开发和产品制造为主的城市, 并带动了利物浦、爱丁堡等港口城市的发展。围绕煤炭和铁矿资源开发, 带动内河与大洋运输, 美国在五大湖区、密西西比河流域和大西洋周边形成了早期的城市群。德国和比利时的工业化也是沿着煤炭等资源进行钢铁工业和城市带的布局。在理想的情况下, 上述模式在短期将创造大量的社会财富, 提升社会生产力和生活水平, 在长期酝酿产业和经济结构转型。但在实际应用中, 模式却暴露出以下问题。

第一, 在产业结构上, 模式容易忽视资源行业对其他行业的外溢和拉动作用。资源密集型经济容易形成单一化和初级化的资源经济结构, 形成独大的资源开发业;促使政府仅关注资源行业, 而忽视对其他产业的扶持;忽视产业链间的联通、衔接与配合。单一资源产业的繁荣, 缺乏其他产业的依托, 会导致资源产品的附加值低, 严重依赖国际市场, 其他产业严重萎缩。

第二, 在社会财富管理上, 模式容易形成财富的集中, 影响社会资源的公平分配, 使政府仅关注短期利益, 不重视长期的社会和环境利益, 忽视基础设施建设和社会人力资源培养等公共支出, 从而阻碍社会福利的提升。

第三, 在资源可持续管理中, 模式容易形成短期的无度开发, 造成资源浪费和无序利用。矿业资源是不可再生资源, 其开发必然经历从勘探、开采、稳定高产, 到逐渐衰颓, 直至枯竭闭矿的过程。在经济周期上, 资源密集型经济一般呈现倒“U”字型结构。政府必须正视并应对这一进程, 为资源开发设定积累和消费的合理路径和科学速率, 提高资源利用效率, 促进循环利用, 规划并促进资源产业向其他产业转型。

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如果未能针对以上问题进行科学管理, 资源经济发展后期就容易陷入“资源诅咒” (resource curse) 或“资源陷阱” (resource trap) , 发生经济大规模衰退, 社会环境纠纷增多, 社会人才流失等危机, 形成收缩与衰落型经济体。

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资源走廊的主要涵义

针对以上问题, 参考环境和发展经济学的思想, 引入区域空间发展 (spatial development initiative) 和可持续发展理论, 资源走廊逐步形成了自身的发展模型。

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资源走廊主张在资源勘查阶段, 政府应当结合国家资源禀赋, 前瞻性和科学性地进行产业布局, 形成规模适度的资源产业集群。政府以大型的资源开发锚定项目 (anchor projects) 为中心, 扶持本地的加工和冶炼企业, 形成资源产业的集聚 (industrial agglomeration) ;发挥产业的集群效应 (linking feeders cluster) , 迅速发展生产力, 积累社会财富;并通过资源产业的增长极 (growth pole) , 以点带面地带动区域其他产业的发展。在资源开发阶段, 政府施行可持续的资源和环境管理政策, 倡导绿色矿业开发模式, 最大化资源经济对区域发展的驱动力, 最小化开发的环境与社会影响;将资源开发收益用于基础设施建设和人力资源培训, 以扩大就业, 提升民生福利, 注重惠益共享。同时, 政府也应当谋划延伸资源产业链, 多样化经济形态, 促进资源密集型经济向劳动力、资本、技术和管理密集型经济转型。国家需要在多个资源开发项目间修筑互联互通的基础设施, 例如兴修、维护与升级公路和铁路网络 (concession out the link) , 建设与改造交通枢纽 (terminal point or sink) ;提升水源、能源、通信和互联网等基础设施及服务水平等;要发挥资源产业的外溢效应 (spillover effect) , 扶持当地的中小和微型企业 (small, medium and micro-enterprises, SMMEs) 发展, 从事资源开发的支持行业、物流行业、农副业和旅游业、环境保护和节能服务业, 以此来增强经济的活跃度。在资源枯竭阶段, 政府则应当平衡社会与环境压力, 促成资源经济向多元经济的转型。

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在国际上, 国家则应当做到:争取实现资源产业的跨国分工, 颁布区域共同的资源贸易和投资便利化规则, 形成融合的市场;便利国际贸易、投资和技术转让;通过引入外国先进的发展模式、技术、服务和资本, 实现本国高质量和高速度的工业化与现代化 (图1) 。

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图1 资源走廊发展模式的示意图

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资源走廊的国际探索与应用

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诸多发展中国家都对资源走廊模式进行了探索与尝试, 例如, 智利、莫桑比克、赞比亚、阿富汗、南非等国提出要以开发资源为契机, 建设本国的资源走廊经济带。世界银行等国际组织也在多个扶贫和国际发展项目中推广并运用了这一模式。可以说资源走廊已经从学术理论探讨, 上升成为了一种新的资源密集型经济发展路径。但受限于参与国和相关国际组织的能力与资源, 模式的应用还处于初期推广阶段。

二、我国施行资源走廊的必要性与可行性

我国的海外资源开发与合作已经取得了引人瞩目的成绩, 为国际社会创造了大量财富, 增进了社会福利, 但也受到部分舆论“掠夺资源、转移落后产能”的质疑。事实上, 将资源转化为经济增长点, 进而全面带动国家发展是经济成长的必由之路, 是正常国际分工合作的表现。资源走廊模式优化了这一进程, 凝聚民心, 聚成合力, 具有实施的必要性与可行性。

施行资源走廊发展模式的必要性

“一带一路”沿线各国多为发展中国家, 资源产业水平较低, 基础设施条件不佳。为了快速实现经济腾飞与社会进步, 这些国家迫切地需要将资源变现, 积累并利用资源产业的财富裨益公众。资源走廊可以加速发展进程, 优化发展质量, 达到共赢的结果。

第一, 实施资源走廊有利于各国扩大开放, 畅通资源产品贸易, 降低市场壁垒, 形成融合互通的区域市场和公平合理的国际资源交易体系, 从而最大化各国的资源利益。在“一带一路”区域内, 目前市场的割裂程度较高, 区内贸易与投资还有极大的增长空间。在区域外的国际资源交易中, 沿线国家是重要的资源产品卖方和买方, 却无法左右资源产品定价。施行资源走廊有利于团结沿线各国, 寻求共同利益, 实现公平合理、平等互利的国际资源贸易。

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第二, 实施资源走廊有利于各国学习中国的发展经验, 引入中国制造、中国管理、中国服务与中国技术, 助力高质量与高速度的发展。中国经济发展的成就有目共睹, 对广大发展中国家有重大借鉴意义。资源走廊能够帮助沿线各国以资源产业为切入点和主要增长点, 最大化资源产业红利, 实现均衡、合理和可持续的经济发展。

第三, 实施资源走廊也有利于实现可持续和环境友好的资源开发, 减少相关纠纷。我国的海外资源投资倍受关注, 甚至受到了部分国家的警觉与抵触, 资源走廊模式强调可持续的资源开发, 克服和纠正了传统开发的弊端。借此机会, 我国可以将近年来国内绿色矿山建设、矿山环境影响控制、废弃矿山治理和资源集约利用中的优秀经验予以输出。这有益于维护各国的生态环境, 也有利于塑造中国矿业的良好形象, 形成资源行业的“中国标准和最佳实践体系”, 进而培育中国标准。

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第四, 实施资源走廊有利于我国企业在资源产业链中分散投资风险, 形成互相支持的产业集群体系, 从而保障海外资源供给, 延长项目生命周期, 提升资源质量, 降低资源价格, 提高投资成功率与回报率。

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施行资源走廊发展模式的可行性

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在“一带一路”倡议下推行资源走廊, 我国拥有优良的物质条件, 充足的资金配套, 国际和国内政策的鼎力支持。

第一, 从合作历史和国际关系看, 我国与沿线国家拥有源远流长的友谊, 外交关系良好, 订立了一系列双边和多边的贸易投资协定。沿线国家政府普遍期望通过资源产业助力国家经济腾飞, 充实财政收入, 增进社会福利, 有真诚的合作意向。

第二, 从自然资源禀赋角度看, “一带一路”倡议沿线各国和我国形成了良好的资源互补关系。在资源产品供需、产业合作等方面, 各方能形成稳定共赢的长期伙伴关系。

第三, 从基础设施和国家其他公共服务基础看, 我国与沿线各国已经建成了亚欧大陆桥、中巴经济走廊交通网等交通基础设施, 承建了能源、给水、通讯、环保等其他基础建设工程。国家间的人民币结算和清算, 跨境技术转移活动十分频繁, 这为进一步合作打下了坚实的基础。

第四, “一带一路”倡议“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”的实施框架高度契合资源走廊的发展路径。在“一带一路”倡议下推动资源走廊, 能够获得国际和国内政策和资本信贷的鼎力支持。同时, 资源走廊又能反向推动“一带一路”倡议的实现。

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三、我国建设资源走廊的六条路径及合作领域

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资源走廊的六条路径

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根据“一带一路”沿线各国的资源禀赋和交通运输等条件, 我国倡议的资源走廊在全球主要分为六条路径 (表1) 。

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表1 资源走廊全球合作的六条路径及基础    、

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资料来源:据国土资源部信息中心《世界主要国家矿产资源勘查投资指南系列报告》整理。

第一, 冰上资源走廊从我国北方港口向北延伸至北极圈内, 连接了我国与俄罗斯、北欧、北美诸国。其旨在开发环太平洋成矿域和劳亚成矿域丰富的能源矿产, 锑、钒、铁等金属矿产和钾盐等非金属矿产。随着全球气候变暖和海冰融化, 走廊的资源开发条件日益成熟, 运输通道日益顺畅。沿岸各国, 特别是俄罗斯, 迫切地希望与我国开展资源开发合作, 换取资源收益, 以开发北部国土, 完善区域基础设施建设, 重振国内经济。

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第二, 中蒙俄资源走廊连接了我国与蒙古国、俄罗斯。其主要位于劳亚成矿域上, 分布有西伯利亚和乌拉尔-蒙古成矿区。区内蕴含众多的能源矿产和铜、金、钼等金属矿产。区内的资源勘查开发程度相对较低。但两国政府都十分重视矿业经济, 均希望不断深化与我国的资源开发合作, 提升其国内的基础设施体系和社会福利。

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第三, 中亚和中欧资源走廊横跨欧亚大陆, 主要坐落在劳亚成矿域上, 分布有欧洲成矿区、喜马拉雅、西亚和地中海成矿带, 其主要包括中亚5国和欧洲22国。区内的能源和固体矿产资源均十分丰富。各国资源勘查开发程度不一, 但总体上合作前景良好。

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第四, 中国和南亚、中南半岛资源走廊主要位于冈瓦纳和特提斯成矿域上, 分布有印度成矿区和中南半岛成矿带, 区内主要包括南亚8国和东南亚11国。区内矿业发展水平较低, 投资环境较好, 蕴含丰富的铁、钛、铅、铜、金、锡、镍、铝土等金属矿产。区内的巴基斯坦等国强烈希望发展本国经济, 期望我国对其输出资源勘查开发、设备制造等技术的转移, 将中国产品、技术、服务和管理经验予以分享。

第五, 中非资源走廊位于冈瓦纳成矿域和特提斯成矿域上, 分布有非洲-阿拉伯成矿区, 包括非洲53国。区域内的勘查开发程度较低, 基础设施和矿业配套设施较差, 投资环境变动性较大。作为最大的发展中国家所在区域, 非洲各国的能源和固体矿产资源储量可观, 改善民生和提升基础设施的需求十分迫切。

第六, 中澳资源走廊位于冈瓦纳成矿域上, 主要分布有伊里安-新西兰成矿带。澳大利亚和新西兰人口较少, 资源勘查开发程度和资源经济发展水平相对较高。我国与其煤炭、铁矿资源交易十分频繁。

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资源走廊的潜在合作领域

结合“一带一路”沿线国家的资源禀赋和基础设施条件特点, 资源走廊主要有以下六大潜在的合作领域。

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第一, 资源开发与加工体系。各国将围绕矿业资源, 加强矿业资本、设备、技术和服务的国际合作, 形成区域内的资源勘查、无废和可持续矿业开采、绿色冶炼、加工和产品制造的产业集群。

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第二, 交通与物流运输体系。各国将规划互联互通网络的运输体系, 建设和维护区域内的公路、铁路、水运和航空等运输;规划并建成港口、机场等运输枢纽;加强区域内仓储、物流等节点的服务能力;形成便利的国际联运体系;协调各国的导航护航、报关通关、检验检疫、道路救援和安全保障等公共服务;实现各国贸易、服务和人员往来的无缝衔接;形成便利的国际运输体系。

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第三, 其他综合基础设施体系。各国将规划、建设和维护互联互通的其他基础设施, 引入互联网、电子支付等创新经济元素, 通过便利的设施孕育并促进农副业、高新技术和旅游等产业的发展, 造就新的经济增长点, 增进民生福利。

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第四, 资源管理与环境保护服务体系。各国应加强资源管理和环境治理的技术交流, 分享绿色矿山和循环经济的优秀做法。

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第五, 贸易和资本流通体系。各国应当协同制定区域资源贸易与投资规则, 共同提供公共服务, 减小国际贸易、投资和金融风险。

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第六, 人力资源培育体系。我国应当发挥高等研究机构和当地矿业投资企业的人力培训作用, 加强教育交流和人员培训, 发展当地的教育产业, 为资源走廊合作储备创新人才。

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四、“一带一路”倡议下施行资源走廊的建议与思考

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2016年我国已经成为全球第二大对外投资国。为了满足国内的资源需求, 实现互利共赢发展, 我国应当大力支持并推进资源走廊建设。对此, 我国可以在国家、企业和金融层面进行努力。

国家层面, 通过政策沟通与能力扶持推动资源走廊落实

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第一, 在宏观上, 国家可以在“一带一路”倡议的顶层设计层面, 阐释并推广资源走廊的发展模式, 在政策上, 塑造共识, 强调可持续发展理念, 搭建各国的资源开发合作平台, 出台资源贸易与投资便利化等规则, 统一各国的资源行业标准体系, 建立纠纷解决机制, 为资源开发合作创造良好环境。

第二, 在微观上, 国家应当影响区域各国协同规划资源产业布局, 合理建设和联通基础设施网络;分享我国的发展与治理经验, 输出相关产品、服务与技术;加强各国的资源储量管理、环境影响评价、开发规划、开发环境保护监督、节能服务、安全监察和环境修复能力;使得各国能对资源产业进行科学的前期规划、中期调控和后期疏导, 控制资源开发速率, 提高资源利用效率, 促进资源的循环利用;实现共同发展, 构建人类命运共同体。

第三, 我国还应积极发挥高等院校和研究机构的作用, 对资源走廊的相关理论进行全面阐释, 塑造共同价值观, 为走廊建设培养优秀的国际化人才。目前, 我国已经成为了全球第三大留学目的地, 我国应当结合这一优势, 为资源走廊源源不断地贡献智力成果与国际化人才。

企业层面, 通过产业链协作, 推进全方位的资源走廊合作

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第一, 我国企业应当结合资源走廊发展规划, 进行全产业链投资。企业根据国家的资源需求及市场预判, 有针对性和前瞻性地进行市场开拓。灵活采用股权、绿地和固定资产投资、服务费、技术投资分成协议等合作方式, 全方位投资资源产业链, 争取合作关系的长期化。

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第二, 我国的资源开发、加工冶炼、制造、资源管理和环境治理服务等企业应当结合资源走廊发展计划, 携手并进。单一企业和产业的海外开拓, 往往得不到依托, 更容易受到东道国政策嬗变的影响。全产业链的走出去, 有利于分散投资风险, 顺畅贸易链条, 能达成互利共赢的合作关系, 获取更稳定的投资回报。

第三, 企业应当施行稳健的市场经营策略, 承担更多的社会责任, 推进可持续的社会治理。一方面, 企业可以主动承担部分基础设施的建设维护责任;另一方面, 企业也可以鼓励并配合当地政府提供相关的公共服务;在矿区内部, 企业可以推动民生类的基础设施建设与服务。在矿区外部, 企业可以与基础设施建设企业携手合作, 为当地民众修筑互联互通的交通、能源、水源、通信和互联网等设施。例如, 针对水资源紧张和生态脆弱的海外矿业投资项目, 我国企业可以协助当地政府, 与技术型和服务型企业携手, 提供环境与生态的公共服务。在矿产资源勘查过程中, 企业可以协助当地政府进行地质调查, 勘查地下水分布情况, 既防控开发中潜在的水污染问题, 又为当地城镇寻找清洁、安全和稳定的水源。在资源开发过程中, 企业保障矿区用水和能源的同时, 也可以为周边社区提供价格合理的水源和能源, 甚至提供污水处理服务。通过以上措施, 我国海外资源开发项目能获得最广泛的社会支持, 从而减小项目风险。

金融层面, 通过科学引导, 推进可持续的资源走廊建设

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在金融信贷层面, 我国可以利用信贷和投资项目审查管控、投资和经营绩效考核等制度推动企业间的集群合作, 推动可持续的矿业实践, 践行资源走廊的设计。我国的国有政策性银行和四大国有银行在“一带一路”海外资源投资中承担了大部分项目的资本融资任务, 我国可以利用这一融资渠道对资源走廊建设予以支持, 对相关资源开发实践进行科学引导。针对我国部分企业海外同质恶性竞争、压低投标价格、环境社会表现不佳、损害企业, 甚至国家利益的情况, 相关机构可以进行资本管控, 对违规企业予以惩戒, 提高开发的环境与社会绩效标准。针对海外规范经营的企业, 则予以表彰与宣传, 并将相关经验进行总结和推广, 逐步形成我国资源开发的实践标准体系, 打造绿色中国矿业形象。

五、结语

资源走廊是资源经济发展的新模式:提倡多元主体参与, 全产业链共进和多部门协同发展;主张将资源产业发展的红利, 外溢至其他产业和基础设施建设领域, 实现社会的共同发展与富裕;要求对资源进行可持续规划与开发, 以实现经济发展与环境保护的平衡。这一主张和“一带一路”倡议高度匹配, 两者能互相促进, 互相助力, 共同实现构建人类命运共同体的目标, 对此, 我国可以在冰上、中蒙俄、中亚、中欧、中非和中澳等资源走廊中推进和实践这一构想。在国家层面, 我国应当通过政策沟通和能力扶持, 促成并颁布相关的国际规则, 为落实资源走廊奠定条件;在企业层面, 企业可以通过产业链协作的方式, 在资源开发与加工业、交通与物流运输业、基础设施建设、资源管理和环境保护服务业、贸易和资本流通业、人力资源培训业中互相协作, 有针对性地进行全球布局, 承担更多的社会责任, 从而争取长期稳定共赢的合作关系, 获得更高的投资成功率和回报率;在金融层面, 我国应当充分发挥资本的引导与支持作用, 推进可持续的资源走廊建设, 打造中国矿业的良好形象。

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文章来源：本文转自：《中国矿业》2018年第8期

作者：涂亦楠  中国地质大学(武汉)公共管理学院讲师, 博士, 主要从事矿产资源法研究。