专家视点 | 海陆统筹的政策演进及内涵

                               
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, L/ M, s( u, G/ q5 V$ f) _2 A作者：候勃，岳文泽，马仁锋，王腾飞，贾艺璇
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沿海地区以其特殊的区位，成为陆域和海域物质输送与能量交换最为密集以及开发保护矛盾最集中的区域。在我国，海陆统筹不仅是推动国土空间规划实施的重要内容，更是沿海地区实现海陆两大子系统高效协同发展的功能性政策工具。因此，有必要梳理海陆统筹的实践进程和政策演进逻辑，并在此基础上，界定国土空间规划背景下海陆统筹的概念与内涵。
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国内外海陆统筹实践进程与政策演进
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西方国家海陆统筹相关政策和实践主要经历了三个阶段的转变。早在20世纪80年代欧盟就开始探索海洋空间规划，只不过该时期的规划主要针对海洋环境保护问题，注重“海洋保护区”的规划;2006年之后，随着海洋保护与海洋资源利用矛盾的深化，以生态系统为基础的综合性海洋空间规划开始出现，以实现海洋保护与经济增长的均衡，且欧盟海陆空间规划的整合也在该时期提上日程;2012年以来，在海洋资源开发带来的显著经济效益驱动下，欧盟开始将海洋空间规划作为以实现“蓝色增长”为战略目标的功能性政策工具。可见，西方国家海洋空间规划始终围绕空间和功能两个维度不断演变，在空间层面注重沿海城市内陆腹地和跨行政区海域的协调发展，在功能维度则强调生态和经济的同等重要性。
自1949年以来，我国海陆统筹政策大致经历了三个阶段的演变（图1）。1949年至20世纪70年代中期，由于我国所面临的特殊国际政治环境，国家政府着重对内陆地区进行国土开发和产业经济布局。到20世纪70年代中后期，我国开始积极引进国外重大项目，开发海岸带地区，发展港口经济。其实，这可以看作是“点”开发思维下海陆统筹的早期空间实践形式，增长极理论成为重要的理论支撑。20世纪80年代中后期，针对我国沿海/江地区，陆大道基于点—轴系统理论提出“T”字形区域开发结构。21世纪初，陆玉麒又提出“区域双核结构”的沿海地区开发模式。该阶段，沿海地区多采取以沿海产业带和交通基础设施作为海陆空间耦合轴带的“点—线”模式进行区域开发。我国在前两个阶段的海陆统筹实践主要围绕沿海地区的经济增长进行政策安排，空间层面还存在明显的海陆二分现象。2011年，海陆统筹的概念正式出现在国土空间类规划（《全国海洋功能区划（2011—2020年）》）中，此时，由于我国尚未建立全域全要素的国土空间规划体系，海陆统筹的重点是对海洋空间的开发保护，主要以港口和滨海新城作为带动沿海地区发展的增长极，统筹协调陆域和海域的开发利用，海陆统筹的区域开发模式开始逐渐向“点—线—面”模式过渡。自《全国国土规划纲要（2016—2030年）》发布以来，海陆统筹的重点开始转向对全域全要素的开发保护，在海洋生态环境保护与治理、国土均衡开发和区域经济协调发展等方面进行统一谋划。随着区域网络化的逐渐发展，城市间和区域间的互动关系对地方发展愈加重要。2018年，自然资源部组建和新一轮国土空间规划编制工作的开展中均意识到早期强调“地点”空间规模等级结构的局限性，开始强调发挥“流”空间（space of flows，最早由城市社会学家Castells提出，其内涵后续延伸为信息流引导下的如人流、物流、资金流等一系列流以及通过这些流的不断运动所形成的空间场域或载体，强调无场所性，是非历史的、网络化的）的网络交互性对国土空间开发保护和要素的自由流动所带来的积极影响。2019年，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），标志着我国多种空间规划融通合一的新一轮国土空间规划体系构建工作正式全面展开。在此背景下，沿海地区海陆统筹战略思维开始转向以网络为支撑的全域全要素统筹的“点—线—面”区域开发模式，统筹重点转变为依托海陆空间互动和资源的有效配置实现沿海地区的创新转型与解决海陆经济发展、生态环境、规划管理及体制改革方面的不协调、不到位问题。简言之，新一轮国土空间规划背景下的海陆统筹应将海岸带作为统筹海陆和提升城市品质的重要空间载体，并以“流”空间为理论基础进行“点—线—面”思维下的全域全要素区域网络开发和保护；协调统筹范围不断向内陆腹地和海床扩展，并根据空间不同功能实行分区管控，推进海陆开发与保护的协调，以促进沿海地区高质量发展，实现门户城市引领策略，响应“一带一路”倡议。
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图1 国土空间规划中海陆统筹战略的演变历程   

Fig.1 The evolution of sea-land coordination in spatial planning

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海陆统筹的内涵解析
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国土空间规划视角下，学术界也尝试从不同角度梳理海陆统筹的概念及内涵，主要包括四方面：（1）从地理学和城市规划学视角，海陆统筹被认为是一种新的区域发展战略思维。部分学者基于空间开发层次和尺度转换视角，将沿海与内陆纳入“中心—亚中心—外围”的区域发展格局，强调在提升沿海的集聚“中心”地位的同时，还应培育壮大内陆腹地的集聚“亚中心”，在分层集聚中实现不同尺度规划战略的整合与衔接和不同区域战略的有机关联，以追求海陆之间的战略平衡和区域的整体发展。（2）经济学者将海陆统筹看作是海陆空间与资源环境的整合和优化配置手段，并认为统筹发展中海洋经济不再是陆域经济的附属，甚至可以作为区域经济发展的新增长点。海陆统筹应着重探讨海陆经济联动和产业布局，以要素在海陆间的自由流动和合理配置，实现资源的高效利用和区域效益最优。（3）从区域管理视角来看，海陆统筹是协调海陆关系的根本方法，强调从不同尺度综合考虑各系统的资源承载能力和空间适宜性、探索海陆资源用途分类、海陆资源空间管制，以及海陆资源与生态环境、经济社会发展关系等，进行区域发展规划编制及实践管理工作，避免因规划主体不同对海陆资源进行分割管理引起的用途矛盾与空间冲突，以促进沿海地区快速、高质发展。（4）从地缘政治视角，部分人文地理学者将海陆统筹看作是强化沿海区域身份认同的一种区域建构手段。在荷兰，海陆互动问题被视为与国家身份有关的社会和文化问题，而不仅是空间规划和海洋政策制定的技术问题。海洋作为沿海地区人类生存、发展的拓展空间以及战略性后备资源的开发地，对可持续发展具有重要意义，而固有的海陆割裂观念和行政边界壁垒却在一定程度上限制了沿海地区的高效协同发展。
虽然学界对于海陆统筹的概念及内涵阐释的角度不同，但基本共识是：海陆统筹首先应打通海陆间三大界限（陆地与海洋、潮上带与潮下带、海岸线内侧与海岸线外侧），立足海陆资源的互补性和要素的流动性，统筹开发和保护导向，实现资源协同开发与高效利用；立足海陆产业的联动性，结合陆域和海域的发展潜力及资源环境的承载能力，统筹沿海产业规模与布局，实现海陆产业联动发展，优化沿海地区的生产空间；立足海陆空间的互联性，推动沿海地区实现“港产城人”四位一体融合发展，优化沿海地区的生活空间；立足海陆生态的共治性，统筹建立海陆生态一体化保护体系，实现生态的系统性保护，优化沿海地区的生态空间；海陆统筹存在多尺度统筹管控问题，需要提升不同等级区域的制度嵌入性，打破地区间行政壁垒，解决规划“打架”和管理的条块分割等问题。本质上，海陆统筹正是通过发挥全域多要素间的互动作用，将沿海地区打造成基于“流”空间的区域网络（图2）。
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图2 国土空间规划背景下海陆统筹的内涵

Fig.2 The connotation of sea-land coordination in spatial planning

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信息来源：《自然资源学报》2022年第4期

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文章作者：候勃，浙江大学公共管理学院博士；岳文泽，浙江大学公共管理学院教授；马仁锋，宁波大学地理与空间信息技术系教授；王腾飞，华东师范大学城市与区域科学学院博士；贾艺璇，浙江大学公共管理学院硕士

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