【海洋观点】海冰消融背景下中国参与北极航运的策略选择

北极航道存在良好的通航前景，航程里程缩短能够节约成本，不受海盗、淤泥、航道拥堵、船舶搁浅等传统航道的通航问题困扰，对许多海上石油运输及海运贸易的国家具有强大的吸引力。中国作为全球贸易大国，是北极航道的潜在主要使用者之一。《中国的北极政策》白皮书写道“全球变暖使北极航道有望成为国际贸易的重要运输干线”。因此，随着中国商船对北极航道使用量的增加，维护我国在北极的航行权益至关重要，而海冰消融背景下《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）第234条面临的冲击及对北极航行制度的影响，能够带给我国维护北极航行权益的启示。
- u6 N+ f- P: p: z. E! b1 o  s一、加强对北冰洋海洋环境的科学观测和航行技术的研究
科学和技术一直是海洋法发展的主要动力之一。科学和技术对海洋法的发展产生了重要的影响，随着人类对海洋利用的增加，这一趋势不断增强。《公约》第234条的诞生与海洋科学发展背景下人们对海洋环境认识的加深有着密切的联系，立法者立法当时也许正考虑到未来变化的可能，赋予了第234条演化解释的空间。北冰洋沿海国过度行使第234条赋予的权利，对北极航行施加严格的管理，在人们对北冰洋海域海洋知识匮乏和航行技术落后的条件下也许具有意义。但海冰消融背景下北冰洋环境承受力的可能变化和航行技术的进步对第234条实质含义的冲击表明，发展北冰洋海洋环境观测和提高航运技术对消除北极航行障碍具有重要意义。
9 p% J6 @; W* w  X& ?: u近年来，各国都在加强对北极海洋的科学观测和研究。俄罗斯正在研究通过利用嗜冷菌降低海洋中碳氢化合物污染水平的技术。嗜冷菌是一种北极细菌，它可以加快海洋中油污的清洁过程。《美国北极国土安全战略方针》和《美国研究计划2022-2026年草案》均提出加强美国在北极地区的观察、监测和预测能力。美国国家科学基金会正资助科学家收集海冰融化的数据，开发数学模型预测海冰和船舶的相互作用。科技创新与应用是海洋治理发展的前提和原动力。我国作为北极事务的重要利益攸关方，在提高北极科研能力的基础上生产更多北极科学知识，是我国为人类更好地保护、利用和治理北极做出的贡献，也是我国维护北极权益的基础。其他国家纷纷加强在北冰洋海洋环境观测和使用技术研究上的投入，我国也十分有必要加强对此方面的研究，以更好地利用北极。
5 r$ Z# q6 I; i' w$ ^6 q二、发展与航道沿岸国的航运合作，推动北极可持续发展
从《公约》第234条的产生过程来看，该条款内含平衡北冰洋沿海国海洋环境保护的利益和国际航行的一般利益的考量。证有易、证无难。证明北极航道需要进行环境保护是很容易寻找到论据的，但是要证明北极航道随着海冰消融而环境承受度增加故可以放宽环保措施是相对困难的，更牵涉航道沿岸国要控制北极航道以确保国家安全的考虑，因此第234条中对北冰洋沿海国实施单边管辖权的模糊限制很难起到实质作用，结果是国际航行的一般利益受到损害。面对北极航道上的环保壁垒，我国可以从《公约》第234条在海冰消融背景下的适用争议所反映的国际利益博弈汲取外交智慧。
我国在北极航道上的利益主要是确保在北极航道的通行权。第234条显示了北冰洋沿海国海洋环境保护利益与国际航行一般利益的平衡。我国作为北极航道的主要使用国，加强对北极航道的使用，增加国际航行的一般利益，才能推动北极航道的国际开放。与加拿大相比，俄罗斯更为支持北极航道开发，与我国加强北极航道利用的国家战略不谋而合。因此，俄罗斯更应作为我国开展北极航运合作的伙伴。对于加拿大，西北航道的航行条件比较恶劣，航道目前的经济价值有限，加拿大对西北航道的商业开发也抱有顾虑，所以我国可在有条件的情况下开展穿行西北航道的试航，增加西北航道的国际通行量。其次，推动北极地区可持续发展，反对极端环保主义。《公约》第234条不管是在适用范围还是在对沿海国实施管辖权的限制方面都体现了一种“动态变化”，承认第234条的动态变化是对北极可持续发展的认可。极端环保主义忽视了北极地区的发展权和辩证法中“发展给环保带来的有益作用”，应予以反对。
三、推动开放和鼓励国际合作的北极航道治理制度
国际法与其称为一套规则，不如说是一系列解决问题的过程。从第234条的有关内容被纳入《公约》到沿海国十分严格的航运管理措施受到海冰消融冲击的整个过程，可以看出影响北极航道航行的主要矛盾是北冰洋沿海国环境保护利益和国际航行的一般利益的矛盾。《公约》第234条的立法目的是保护北极地区脆弱的海洋环境，这是国际社会在北极航道货运量尚少和对航行造成的风险的控制能力不足的情况下做出的选择，随着海冰消融导致的海洋物理环境的变化和航行技术进步带来的环境污染风险降低的可能，矛盾的主次方面可能发生变化，北冰洋沿海国的环境保护利益和国际航行的一般利益应进行新的平衡。北极航道的开发对世界经济贸易具有重要意义，而国际贸易的开展有助于提高国际社会的整体福利水平，部分中亚内陆国也可通过内河或铁路向北实现与北极航线的连接，进而密切与世界的联系。哈萨克斯坦学者肯德丁（Tristan Kenderdine）提出建设通过额尔齐斯河-鄂毕河直达北冰洋的“出海通道”，改变哈萨克斯坦远离海洋的尴尬地位的设想。北极航道的可持续开发利用是必要的，因此推动建设一个开放和鼓励国际合作的北极航道的治理制度，符合国际社会的整体利益。
2 a8 p2 y! a; M( r. z目前关于北极航道治理的设想有特殊条约规制型海峡模式、基于生态系统的综合治理模式、多元主体合作共赢模式等等。但建立任何新的更开放的北极航道治理制度的问题在于，北冰洋沿岸五国已经在《伊鲁利萨特宣言》中明确表示“没有必要建立一个新的全面国际法律制度来管理北冰洋，五国希望通过国际海事组织加强现有措施，并制定新的措施，以改善航行安全，防止和减少船舶源污染。”然而，随着北极航道更广泛地投入使用和更多利益相关者的出现，北极航道的单边管理将面临更多挑战，北极航道的治理更需要各国加强在科研、建设、文化等方面的合作。同时，越来越多的域外国家、组织也愿意参与到北极治理过程，希望形成新的北极治理机制，重塑北极治理框架格局。能否先搁置对北极航道治理制度的探讨而推动建设一个国际北极航道合作组织，汇聚各国在北极海洋利用和治理上的技术和智慧，笔者认为可以成为建设开放和鼓励国际合作的北极航道治理制度前的有益尝试。

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文章来源：《北极海冰消融背景下《联合国海洋法公约》第234条的解释和适用争议及对中国的启示》，原刊于《太平洋学报》2021年第12期
作者：郭培清，系中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，中国海洋发展研究中心研究员；宋晗，系中国海洋大学法学院博士