【海洋观点】北极治理国际制度权威构建的可能模式

当前，北极治理国际制度竞争的议题覆盖领域不断扩展，但相关北极治理国际制度的构建存在滞后性和碎片化，各类国际规则的实际执行效果并不理想。虽然《联合国海洋法公约》是北极治理重要的国际法依据，但其内容并不包括“北极特例”，难以有效指导北极治理的具体路径构建。此外，北冰洋沿岸国家借用《联合国海洋法公约》相关条款的名义强化对北冰洋公域海域的实际控制，同时加速关于北极领土管辖的立法工作，已经有违于北极善治的目标，不利于构建高效的北极治理跨区域协调机制。
既然北极治理是全球治理的重要组成部分，那么实现北极善治就应向包括非北极国家在内的国际社会打开平等参与北极治理的大门。这既是北极理事会等区域性国际组织需要进行理念革新和议事机制改革的必要性所在，也是国际社会探寻和构建基于更包容、更开放、更公平理念之上的权威北极治理国际制度的必然要求。由此看来，在联合国框架下进一步推动具有北极地域特征的区域性国际规则体系，改变议题导向型的碎片化治理现状，同时借鉴北极区域和次区域治理的有益经验与做法，有助于构建以全人类共同利益为基础的权威型北极治理国际制度体系。鉴于北极治理进程深受国家主权和地缘政治复杂局势的影响，构建权威型北极治理国际制度体系必将是极其艰难的过程。总体而言，这种权威型北极治理国际制度体系的构建包括以下三种可能模式。
一是北极理事会框架下的域内自理模式。北极理事会秉持“协商谋共识”的理念，实施成员国协商一致的决策模式，不断提升国际规则制定的专业性，在既有治理议题领域获取北极国家认可并积累了国际声望之后，近年来连续出台三个具有约束力的国际规则，北极国家也有意愿进一步提升北极理事会在北极治理国际规则领域的权威性。然而，在客观承认北极理事会的制度影响力不断增强的同时，也要清醒认识到北极国家设置了非北极国家不能晋级为北极理事会成员国的制度壁垒，堵塞了非北极国家参与北极理事会国际制度构建的路径，北极理事会已经事实上沦为北极国家共同行使排他性制度霸权的工具。这种典型的“门罗主义”理念决定了北极理事会出台的国际规则皆是建立在北极国家共同利益基础之上，成为北极国家垄断北极事务的俱乐部。因此，北极国家极力发挥自身卓越的北极知识与科技储备优势，加速出台一系列具有明显专业特征的国际规则，试图获取北极治理国际规则竞争的主导优势，迫使国际社会承认和遵守这一具有明显歧视性和利己性的国际规则体系，以期构建以北极国家集体意志和理念为基础的北极秩序。国际社会对北极理事会的指摘也恰恰表现在不满其明目张胆的制度性排外理念，即使是德法日韩等积极参与北极理事会工作组的永久观察员国，也逐渐明了自身只不过是北极国家提升北极理事会国际影响力和合法性的陪衬者，无论非北极国家在北极理事会工作组做出多大的贡献，也不可能增强自身的制度话语权。正是由于北极国家仍然坚持北极理事会的“排他性开放”理念，使得非北极国家对北极理事会出台的国际规则的公正性产生质疑，更遑论去遵照执行。况且当前北极理事会的国际规则，只对北极国家有约束力，这削弱了北极理事会建章立制的公信力和权威性。
$ b! B4 E* Z/ i" O二是北极利益攸关方协商一致的公约治理模式。北极利益攸关方可以根据共同利益，构建《北极公约》体系。以《北极公约》作为构建北极治理国际制度体系的国际法基础，在此基础上逐渐出台一系列国际规则并赋予各签约方相应的权利与义务。设置“北极公约协商会议”作为北极治理制度构建的决策机构，参加协商会议的国家既包括拥有决策权的《北极公约》签约国，还包括作为观察员的相关国际组织、原住民代表和跨国企业。各方通过在《北极公约》协商会议及其下设的委员会和工作组层面的协商，围绕共同关心的议题制定具有国际法效力的“建议”和“措施”，共同维护北极地区的可持续发展。《北极公约》治理模式还可以借鉴《斯瓦尔巴德条约》所代表的次区域国际法治理经验，即保障非北极缔约方参与北极事务和经济开发的权利、设置非军事化区域。《北极公约》治理模式需要创建与北极治理共同需求相一致的基本原则与国际规则体系，根据政治敏感度不同的议题领域，采取从“非传统安全”向“传统安全”循序渐进的规则构建思路，建立在北极航运、科考、搜救、国家间信任措施等领域的制度性权威。
8 C* e$ I- o4 G! w3 P% R三是联合国框架下的协商治理模式。协商治理模式最大的优点是赋予非北极国家平等参与北极治理制度构建的机会，其出台的国际规则能够得到国际社会的广泛遵守。虽然在协商治理模式下构建北极治理国际制度的过程较为复杂，但不能否认联合国作为最具权威的政府间国际组织，已经在航运和环保这两个备受各国关注的北极治理议题领域，具有无可比拟的制度性权威。由于联合国处于全球气候变化“科学评估+权责界定”双轨治理结构的核心地位，拥有在全球气候治理领域建章立制的专业型权威，因此得到了包括北极国家在内的国际社会的高度认可，有助于构建北极气候治理领域的权威国际规则。此外，北冰洋沿岸国家对北极航道的司法权受到《联合国海洋法公约》的约束，这意味着那些试图单方面加强航运管理力度的北冰洋沿岸国，需要持续关注国际海事组织对强制性《极地水域船舶操作国际规则》的推广进程。这些基于国际海事组织规则框架内的协商，不但有助于扩展北极国家和非北极国家在提升跨北极航运治理国际合作成效方面的细分领域，而且有助于在北极航运环境保护领域构建新的国际规则，使得国际海事组织作为联合国参与北极航运治理制度设计的重要平台，能够有效协调北极航道开发与北极环境保护之间的矛盾。
- \  o3 Z: q3 M1 F' K2 h5 L由此看来，尽管构建权威的北极治理国际制度体系符合北极治理的现实需要，但上述三种构建北极治理权威国际制度体系的模式，存在理念秉持和实践路径的差异性：域内自理模式虽然能够减少集体行动的协商成本，但这种将北极事务作为北极国家“私物化”的国际制度安排，显然得不到国际社会的广泛认可，难以深化非北极国家和北极国家之间的合作领域。公约治理模式偏向于国际法治理，但北极国家早在《伊鲁萨利特宣言》中就明确反对仿照《南极条约》的方式来构建北极治理国际法体系，尤其是反对限制北冰洋沿岸国家的主权管辖。因此，在由北极国家分割管理的北极地区建立一套约束北极国家的国际制度体系，必然会直面北极国家的强烈反应，也难以在跨北极利益攸关方之间构建真正平等的协商平台。协商治理模式的优势在于其秉持的平等性理念，其建章立制的过程必然基于各北极利益攸关方的共同利益之上，因此公信力和权威性较高，并且能够产生溢出效应和规模集聚效应，加速相关北极治理领域国际制度构建进程，最有可能形成国际社会广泛认可的权威型北极治理国际制度体系。
文章来源：节选自《北极治理的国际制度竞争与权威构建》，原刊于《东北亚论坛》2022年第3期
. A% @3 Z  ?# s" t肖洋：系北京第二外国语学院政党外交学院教授，北极问题研究中心主任