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我国海洋污染问题、防治现状及对策建议 $ }. C8 Q% [' l8 A6 t
■文/陈亮
, R8 t* H" t" ]+ Y& L. b3 K7 i& h （环境保护部对外合作中心主任） 摘 要
; u+ R7 s8 e+ \7 p! U! F 海洋是我国重要的资源，也是影响气候发展变化的重要因素，我国海洋环境不容乐观，海洋污染亟需重视。本文通过分析我国海洋污染成因，总结分析国际上治理海洋环境的经验，为深化我国海洋环境综合治理提出了完善海洋环境保护战略与规划、加强海洋环境保护法制建设、建立健全海洋综合管理体制、加强海洋环境监测等建议。 全 文 4 ]& @7 N- i& w2 @* j" ]
海洋是生命的摇篮、资源的宝库。人类的生产生活不仅对天空和陆地环境带来了各种污染，也导致了海洋环境的日益恶化。据估算，全球每年因海洋生态破坏造成的经济损失高达130亿美元。我国拥有1.8万千米的海岸线和约300万平方千米的海洋国土面积。尽管当前我国海洋生态环境状况基本稳定，但近岸海域仍存在水环境质量差的问题，局部海域污染严重。此外，近岸海域水体富营养化严重，溢油和化学品泄漏等突发性环境污染事故频发，海洋生态安全受到威胁。近年来，党中央、国务院高度重视海洋污染防治工作，党的十八大报告首次提出了“海洋强国”建设的战略目标，2015年4月国务院印发《水污染防治行动计划》对海洋环境保护做出明确规定。但与陆地生态环境保护相比，我国的海洋环境与生态保护工作还比较薄弱。
( _8 }# d# O$ E0 X3 d2 P9 f" p 我国海洋污染的主要来源 8 ]* J! A4 h* D5 l! v% o6 w
海洋污染具有来源广、面积大、持续久、防治难、危害强的特点。总体包括以下几个方面。
, n, B9 Y5 ?: \: j+ e" J 陆源污染。陆源污染主要指工业三废、城镇生活垃圾和农业养殖造成的污染。我国海洋污染物总量的80%以上来自于陆源污染物。其中近海海域的垃圾以塑料类、泡沫类和木制品类为主。
+ N' g# x5 ~( Q5 O$ Y- |; C 海洋工业污染。主要指海洋油气开采、运输船舶排放以及海上事故引发的污染。总体来看，海洋水体油污染的自然来源约占92%，人类活动来源约占8%，对环境影响最严重的是突发性溢油事故。
% b8 a2 P& M& i- h 近海养殖和捕捞污染。盲目建设海水养殖设施，过度开垦海洋资源，加之养殖方式粗放低效，大量排泄物、钓饵、鱼粪和养殖户生活垃圾的分解，产生大量氮和磷，造成水体富营养化，引发赤潮。此外，我国近海渔业年捕捞量稳步提高，使近海渔场处在超负荷状态之下，降低了海水自净能力。 6 s0 h+ }) U+ N/ ]7 Z' A7 A
空源污染。指污染物通过大气交换及降水汇入海洋引发的污染，也是海洋污染的重要来源。 . \. r! `5 t% M" N
我国海洋污染防治工作面临的主要问题 " j) l; Z1 q p/ q- {' Y, Q/ S
我国人口压力大和发展方式粗放是造成海洋污染的主要原因。统计显示，我国东部沿海地区当前每平方公里的人口数已超过400人。沿海人口剧增导致社会生产和居民生活向海洋排放的垃圾和废弃物成倍上升，使沿岸河口、海湾和近海遭受不同程度污染，突发性的污染灾害事件时有发生。过去30年，我国沿海海洋经济基本沿袭以规模扩张为主的增长模式，近海海洋生态系统受到严重威胁。渤海湾地区、长江三角洲经济区、珠江三角洲经济区和海峡经济区四大沿海经济区中化工业占规模以上工业的比重高达70%，污染防治压力大。同时，我国海洋环境管理还面临管理粗放、法律法规体系不健全且执行力不足、民众保护意识淡薄等问题。 # [( `: k! a \% T( K( {
粗放的海洋管理及监测模式 * _# O9 p6 Z' \. W, j
由于我国涉海管理部门多，职能交叉、条块分割、协调不足，影响了治理效果。与此同时，我国的海洋环境监测能力不足。尽管近几年我国的海洋环境监测水平有了大幅提高，但总体上仍处于为监测而监测、为评价而评价的层面，监测站点布设、时间频率设置、要素筛选均无法满足监测工作基础性、连续性、长期性要求。 : X% W# I% a8 `# L8 p0 r& H5 s
海洋环境保护的法规标准体系不完善，且综合执法力度不够
3 r$ q. [9 P, o! ^& e, i8 G 目前，我国的海洋环境法律主要以2015年新修订实施的《环境保护法》为基础，并包括《海洋环境保护法》《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》等一系列行政法规、地方性法规、规章和标准，立法执法均亟待加强。一是海洋污染危害具有长期性，而我国现行法律中对海洋污染的行为处罚是一次性的，且处罚额度过低。二是行政条例和地方法规相对滞后，缺乏实施细则。三是重点海域可考虑单独立法。四是分散型的部门管理和执法体制存在严重弊端，执法队伍不统一、效率不高。 + }1 x1 P A; ` \
海洋生态补偿机制需加强 8 }5 G) E' q' D) t @" N8 j7 L
目前，我国没有专门针对海洋生态补偿机制的法律法规，《海洋环境保护法》中也没有对生态损害赔偿做出明确规定。在生态损害的评估上，没有建立科学完整的评估体系，没有专门的权威机构可以进行评估鉴定，缺乏统一的指标体系和测算方法。 4 F) x) G$ c& Y( M* X
公民海洋环境保护意识淡薄
/ w! X: ^5 E: U) i: S, s 虽然人们对环境保护的意识在不断提高，但对海洋保护的意识依旧比较淡薄，环保维权意识普遍不高。这也间接导致过度捕捞海洋生物资源，不合理地开采并破坏非生物资源的行为。
- |. t3 a2 [7 f4 f* U6 z* O 国际合作有待加强
+ ^/ A3 m, Q5 g* J 黄海、东海以及南海都被多个国家共同环绕，这意味着这些海域的海洋污染会存在国际性的特点，越界污染不可避免。目前，我国参与的涉及海洋生态环保的多边国际公约已多达54项，其中环境保护类34项，生态资源类20项。但我国防治海洋污染的水平和一些传统的海洋强国还有不小的差距，需要积极借鉴国外的先进经验和技术，加强国际合作，共同进行有关海洋污染的调查、研究等活动，在合作过程中互通有无，尽快提高防治海洋污染的能力。 9 Z2 K% d# U ?% P# i
国际海洋污染治理经验概述 , O v; t. [+ @( @( a5 a! W
尽管各国体制不同，地理环境存在差异，但在海洋环境保护领域仍可归纳出相似的规律和趋势，这对我国海洋环境治理具有重要的借鉴意义。
2 o. H6 l& p/ V' c 可持续的海洋环境保护战略 5 p+ J" H" p; e
发达国家普遍重视海洋的可持续开发和利用，并制定出具有较强操作性与针对性的战略。例如，美国先后发布《21世纪海洋蓝图》与《国家海洋政策实施计划》，形成了具有可操作性的战略实施方案；加拿大是世界上首个通过制订国家行动计划来保护海洋环境的国家，确定了海洋资源可持续开发，海洋资源综合管理以及海洋保护措施完善三个基本原则；韩国出台了名为《海洋韩国21世纪》的国家海洋战略，明确提出“创造干净而安全的海洋环境”；日本也将“海洋立国”作为基本国策。 2 b$ a; \% P" q! @" K# {
完善的法律法规体系以及严格的海洋环境执法
" v4 b; [- p* C5 @+ `+ B* j 通过不断实践，发达国家逐步建立起完善的海洋环境法律制度，为海洋环境保护提供坚实的法律基础。例如，美国有非常完备的海洋法规体系，各级立法机关颁布的涉海法律法规约有140部，涉及沿海资源开发、海洋环境保护、海洋权益维护、海洋渔业管理等多个领域。日本专门制定了《濑户内海环境保护临时措施令》，采取综合措施整体治理。同时，发达国家在海洋环境保护执法方面有较为成熟的经验，不仅有相对统一的海上执法机构和协调机制，制订了专门的海洋环境污染应急计划，而且注重加强执法国际合作，签订双边协议或多边公约。 9 Q' `* e' E' B. t& T. w
符合各国国情的海洋管理体制 . h+ {( }$ G# b5 K
西方发达国家均根据其国情制定了适合本国的海洋污染防治管理模式。美国的海洋管理是联邦和州进行分权管理，采用半集中式的海洋管理模式（见图1）。行政管理机构主要包含综合性的协调和服务机构及行业管理机构，高级别的协调委员会国家海洋委员会直接由白宫的行政办公厅领导，负责所有海洋事务的综合协调，包括海洋环境保护与污染防治。澳大利亚的海域由联邦与地方分级进行管理，近海岸3海里以内的海域由州与地方政府负责管辖，而3海里以外到专属经济区以及大陆架外的区域由联邦政府负责管辖。
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完善的环境监测体系
- l& P: P% A; S% @9 O 美国、澳大利亚、加拿大、日本等发达国家均建立了相对完善的海洋环境监测体系。美国有独立的全国性海洋环境监测机构，可以客观和全方位地对全国海洋环境状况进行监测；澳大利亚的海洋污染监测系统覆盖范围广，覆盖的海域面积有2万平方千米，主要河流排污口均在监测范围内；加拿大建立了覆盖范围广的海洋生态区的生态环境变化监测网，加强海洋污染物排放清单和分类系统建设；日本广布监测网络，并定期向外界公布监测结果，便于相关机构及时制定管理措施，使得治理效果显著。
! V3 i% J! |- F- h! @% x" U 重视海洋污染防治的区域间及国际间合作
0 _6 w! F& C0 \) } 海洋具有流动的特点，导致海洋污染及治理过程的边界特性不显著，因此在海洋环境行动中加强不同海域的合作是必然。首先，发达国家更加重视海洋污染防治的区域合作。具体表现在五个方面。第一，通过制定区域合作的法律法规来保持区域合作的一贯性和连续性。例如，英国颁布的《特别地区法》，德国颁布的《联邦区域规划法》《改善区域经济结构的共同任务法》和《联邦区域规划纲要》。第二，成立专门的协调机制。美国、澳大利亚及日本均有专门机构负责海洋污染问题的协调工作。第三，地区间建立资源共享、信息分享、预警联动的海洋环境污染事件预警机制。第四，允许官方和民间的非盈利组织参与海洋环境政策咨询和海洋环境教育,制定更科学的区域环境治理计划。第五，建立统一的海洋执法队伍，为海洋环境的管理提供保障和支持。其次，重视国际间合作。为加强涉海环境管理，国际社会成立并积极履行《联合国海洋法公约》《国际防止海洋油污染公约》等七项国际公约及协定。
4 L" n* u' [" E! T9 R k 较高的公众海洋生态环境保护和参与意识 ; n3 J0 w( a+ i7 t z/ X
涉海国家普遍将环境保护教育贯穿于学校、家庭和公民教育的全过程，公众可以从多种渠道、多个层次接受环境教育，因此具备很强的环境意识。美国建立了以协调海洋教育为目的的海洋教育网，以加强中小学教育中海洋教育的比重，加大对未来海洋工作力量以及高等教育的投资。2014年，联合国环境规划署授予一个19岁的荷兰大学生博扬·斯莱特（BoyanSlat）最高环境荣誉“地球卫士奖”，以鼓励他在环境保护上的主动参与和大胆创新精神。这位学生设计了一个装备有巨型漏斗的设备，借洋流自身的运动运转来拦截和清理海洋白色污染，既节省燃料费用，也避免燃料污染。据计算，项目可在10年内清理太平洋上一半的垃圾。由此可见公众参与对海洋环境保护的重要作用。 / N( I K# Q a$ z- \1 u
针对我国海洋污染防治的几点建议 ; h1 E3 x" V( p) Y- X" Z
完善海洋环境保护战略与规划
7 H' [ q0 u( V" }7 ?% P 借鉴发达国家海洋环境治理模式与经验，修订《中国海洋21世纪议程》，科学制定我国海洋环境保护战略，明确工作目标、基本原则及路线图，规划不同海域功能定位，划定生态红线。 * B, s c# |0 R- R1 z4 J9 u
加强海洋环境保护的法治建设
3 k4 ^6 @, z! {6 x! C 建议在宪法中加入海洋环境权的宣示性条款。针对某些立法空白进行适当补充和修改。修订《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》，条件成熟时，制定更高效力级次的防治陆源污染的单行法律。促进重点海域、沿海各省立法，加大海洋环境执法和惩罚力度，威慑行为人严格按照海洋环境标准进行操作。 + _1 b; {7 A( D/ ]' k# b' N# X
建立健全的海洋综合管理体制
* @. z. {9 ~, Y2 E, I! ~ 成立国家海洋发展与保护委员会，设立国家海洋发展与保护委员会办公室，制定统一的国家涉海政策，协调国家职能部门及地方涉海重大问题。借鉴美国的“州际协定”,建立以“行政协议”为基础的跨行政区域海洋污染治理行政协作机制。跨区域海洋环境问题，由地方政府协作解决，未能解决的交由上级政府解决或决定。跨部门海洋环境问题，由同级环保部门协作解决，未能解决的交由同级政府解决或决定。建立海洋生态补偿机制，基于“谁开发谁保护，谁收益谁补偿”原则，修订《海洋环境保护法》对海洋生态补偿的规定，加快研究起草“生态补偿条例”，开展海洋生态补偿示范区建设。 # |) P' T' { d8 t+ \
加强海洋环境监测
3 W' j+ J. K* \" v8 f! a) q 建议中国气象局、中国地震局、原水利部水文局合并成立国家气象水文地理中心，整合气象、地理、水文和海洋监测和研究力量，减少部门间不必要的重复性监测，加强部门间协作，使海洋环境质量监测真正实现系统化和整体化。加强科研与监测的有机结合，注重科研成果在海洋监测实际工作中的推广应用，提高监测质量水平。增加经费投入，改进海洋监测的技术装备，使海洋环境监测技术装备现代化，并着力加强海洋环境信息化建设（建设路径见图2）。
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加强公众的海洋环境保护意识 , v, t% v! V/ G. c N
加强海洋污染防治的宣传力度,拓宽宣传教育渠道，通过进企业、进社区、进农村、进课堂等多种形式，提高公民的海洋环境保护参与意识。充分利用科研院校的教育优势，加强对沿海市民、涉海管理单位和员工的培训，提高守法认识和执法能力。 $ E# ~6 l5 q& q
加强海洋生态环保相关的公约履约协同
3 O0 X7 z* B8 @1 t: e- m7 x 严格履行《海洋法公约》《防止船舶污染国际公约》《国际油污损害民事责任公约》《国际捕鲸公约》《大陆架公约》《南极条约》等国际公约，探索加强这些公约履约的协同增效。在黄海、东海、南海，积极推进双边、多边环境保护，加强涉海污染防治。 " E5 K9 r" a( ?# d) E- R {
重视养殖业和捕捞业的污染管理 ! R7 D1 e; k' J( M0 _; d1 Z3 m
根据实际情况，制修订近海养殖相关法律法规、排放标准、空间密度规划等，严格执法，科学养殖，适度投饵施肥用药，确保水质好转。 & |! C3 _( `+ N3 A. B* k/ x( Y7 d
推进海洋环保技术进步
$ ^1 e6 m: w# ~! |% x& E# X 借鉴国际海洋垃圾资源化处理的先进经验，提高资源转化能力。引进先进地区或国家的海洋环境生态修复技术；对不可燃烧垃圾和燃烧后的垃圾灰烬可考虑进行填埋填海处理；定期检查船舶的安全隐患问题，并督促船舶进行定期保养，积极防治石油污染。积极鼓励公众参与技术创新，并加大科技经费投入，积极引导社会投入，共同提高海洋生态环境保护科技水平。
: |9 M8 p& N$ D! z0 Y5 m& t; I2 W 参考文献：陈亮. 我国海洋污染问题, 防治现状及对策建议[J]. 环境保护, 2016 (5): 65-68.
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