我国的海洋空间规划体系是国土空间规划体系的重要组成部分, 是国家海洋空间可持续发展的指南, 在我国的海洋空间合理利用和保护上发挥了积极作用, 但存在规划内容重叠、审批流程复杂等问题。从海洋空间规划的发展历程来看, 未来研究有两个关键点:理清各海洋空间规划层级、规划主体之间的关系, 打破原有的规划之间的壁垒, 重新构建一个“多规合一”的海洋空间规划体系;坚持陆海统筹, 明确海洋空间规划体系在国土空间规划中的地位, 衔接海陆间规划, 探索规划对象、功能和用途一体化格局, 将海洋空间规划体系融入到全国统一、权责明晰、科学高效的国土空间规划体系中。5 y }% ? D( C
一、破除重陆轻海的传统思维壁垒, 科学定位海洋空间规划 X% f* t* U* G N" a
我国是一个海陆兼备的发展中大国, 海洋空间规划是我国国土空间规划的重要组成部分。由于长期受“重陆轻海”传统思维的禁锢, 海洋发展意识薄弱。要破除重陆轻海的传统思维壁垒, 准确把握陆域海域空间治理的整体性和联动性, 是对国家“一带一路”建设的响应, 是对新时代海洋发展机遇和挑战的应对, 也是对建立“多规合一”国土空间规划体系并监督实施工作的支持。当前要立足国家需要, 按照国土空间规划编制要求探索适合新时代国情的海洋空间规划改革路径, 并将各海洋空间规划融入到同级国土空间规划中。
5 [% H1 p7 ^' F/ Z9 M海洋空间规划本身需要有明确的战略目标, 目前我国的海洋空间规划重点在于推进海陆统筹, 实现海陆并重, 并充分借鉴吸收国外优秀海洋空间规划的管理经验, 将我国建设成国际领先的海洋强国。从海洋生态环境上看, 海洋环境污染多是由于陆源污染造成的, 海洋生态环境问题的治理需要陆海统筹。从海洋产业上看, 海洋产业需要陆域社会经济支持, 海洋产业发展需要做到资源的陆海统筹。
* e& ]" [1 S, Z# q1 f" |* F在构建海洋空间规划体系时, 要明确各层海洋空间规划在整个海洋空间规划体系中的定位, 国家级海洋空间规划侧重战略性, 主要起到掌控全局的作用, 省级海洋空间规划侧重协调性, 主要起到承上启下的作用, 市县级海洋空间规划侧重实践性, 主要是根据规划范围内的实际情况对上级海洋空间规划进行细化和落实。" {1 B; E d b Q
二、搭建陆海统筹管理平台) V1 [: M0 q1 L' d# S3 p
空间规划具有技术与政策的双重属性, 需要管理的支持, 技术的支持, 制度的支持。建立统一的空间规划体系目的在于协调规划层级和规划范围, 提高规划管理效益, 实现可持续发展。因此需要筹建专门化的陆海管理平台或机构 (如海洋发展委员会) , 统筹协调陆海规划的对接整合, 统筹考虑多维度的多利益主体的自存和共存问题, 推动发展战略与规划一体融合, 最终达到“优化—平衡”。海洋空间规划的编制需要大量基础数据的支撑, 其中不仅包括海洋生态系统和海洋社会经济数据, 还应该包括陆域的生态系统及社会经济数据, 只有同时掌握海陆数据, 才能达到海陆空间规划相互印证、相互协调的目的, 规划中使用的数据应该具有统一的标准, 这就需要构建一个不断更新、完善的国土空间规划数据库平台。
& T# W8 P1 f* }7 Z# v+ Q* e, `三、坚持陆海空间多维统筹, 重视空间远景规划
. k: N. U' z8 e/ {坚持注重陆海维度统筹, 坚持三维海洋空间利用意识, 不局限于近海岸发展, 把海洋空间规划理论和实践应用深海发展、远海发展、大洋海底发展、极地发展中。以生态文明建设为核心, 研究海洋空间规划体系的理论、制度、方法等问题;以海洋空间资源的合理保护和有效利用为核心, 研究海洋空间资源保护、海洋空间要素统筹、海洋空间结构优化、海洋空间效率提升、海洋空间权利公平等重大问题;研究海洋空间规划编制、实施、管理与监督机制等问题。要以“一带一路”建设为重要契机, 加强陆海多层次的对外开放合作, 构建全面开放格局, 并将海洋空间规划研究成果, 供海上丝路沿线国家和岛屿国家海洋空间规划时借鉴。( ?- A. \9 {: N( O5 O% A# d3 a
四、关注海洋空间规划的实用性和可操作性
& p' T& o3 Q* A$ h我国现行的海洋空间规划具有“规划实施与规划编制相分离”“重编制, 轻实施和评估”的现象, 这就需要在编制、审批、监测等方面进行改革, 使海洋空间规划更具有实用性和可操作性。在海洋空间规划和管理的实践中, 除了要处理好人类活动对生态系统结构和过程的影响, 还要理性看待规划效用, 兼顾好规划的刚性和弹性, 兼顾资源保护、开发与配置, 构筑统一而又有弹性的规划, 并充分发挥好空间规划的“参谋”角色, 面对未来发展的不确定性和潜在的困难, 通盘考虑多种可能, 预先提供多种情景方案, 通过多方案的比选, 以期最大限度地接近愿景目标和可能路径。鉴于海洋空间规划固有的不确定性和海洋及人类生态系统的动态特征, 海洋管理也必须随着时间的变化具有适应性, 健全海洋生态环境监测机制, 建立海洋空间规划的定期评级机制, 并根据海洋经济发展情况适时予以调整。5 Y0 l4 W( V# T. c/ C) l& y
五、突出海洋科学的综合性属性, 构建完整的海洋学科教育体系
- d! S; a0 m7 M! l立足海洋科学的综合性特征, 从“空间”视角理性看待海洋学科综合发展, 进一步明确海洋空间认知的综合性、复杂性和战略意义, 引导从地球科学、资源环境科学、工程技术科学、人文社会科学等多个视角和学科方向加强海洋科学学科体系建设。海洋空间规划必须依据坚实的海洋科学知识基础, 在加强海洋基础学科问题研究、提升海洋科学认知深度和广度的同时, 提倡交叉合作, 支持新理论和创新方法的研究, 构建完整的海洋学科教育体系, 培养具有综合知识结构和认知能力的海洋教育、研究、应用与决策咨询的复合型高素质人才, 规范当前, 引领未来。
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