李彦平等：海洋国土空间分区管制策略

一、二维视角下海洋空间用途管制的政策取向

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国土空间用途管制的演进历程表明，用途管制的诉求、内容与措施具有鲜明的时代特征，是不同时期人与自然的关系在政策制度上的具体体现。因此，当前及今后很长一段时期内，海洋国土空间用途管制的核心使命就是协调好开发与保护的关系。国土空间规划分区明确了海洋生态空间和开发利用空间的边界，解决了“哪些应当保护”和“哪些可以利用”的问题，接下来“如何保护”和“如何利用”的问题就需要通过制定管制规则来解决，这也是海洋空间用途管制面临的第一层问题。但开发与保护不是“非此即彼”的关系，海洋生态空间内不可避免地需要开展某些特定的用海活动，而开发利用空间也需要对生态环境进行适当保护，此为海洋空间用途管制面临的第二层问题，即“如何在保护中利用”和“如何在利用中保护”。不管是“如何保护”“如何利用”还是“如何在保护中利用”“如何在利用中保护”，海洋空间用途管制规则首先要明确的是用海活动被允许进入分区单元的“限制程度”。而且，不论开发与保护的关系多么复杂，海洋空间用途管制的实施离不开科学的空间认知，因此，如何基于科学的技术方法明确空间准入的政策取向具有重要的现实意义。

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“双评价”在价值导向方面具有约束性和发展性相耦合的特征，这正好契合了海洋空间开发保护的二维性，其应用逻辑为：从保护角度，生态保护的重要性是决定空间准入的基本依据，生态保护重要性等级越高，对用海活动的准入限制就越大。从开发角度，区域资源环境承载力越高、越适宜开发建设，对用海活动的准入限制就越小；但对生态空间还要考虑用海活动的必要性，生态保护重要性等级越高，用海活动必要性要求就越高，允许进入的用海活动类型或情形就越少。因此，本文创建开发保护二维坐标系，以生态保护重要性为纵轴，以在开发适宜性基础上叠加用海必要性分析得到的开发利用需求为横轴（图1）。

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区域A为海洋生态空间，包括海洋生态保护区A11、A12和海洋生态控制区A21、A22。对于生态保护重要性极重要、且开发利用需求不大的区域A11，应禁止用海活动进入，可以实行“隔离式”管制；对于生态保护极重要、开发利用需求高的区域A12，应自上而下明确允许进入的有限用海活动，并制定具体的管制规则，其他用海活动一律不准进入；对于生态保护重要、开发利用需求低的区域A21，应加强保护，限制用海活动；对于生态保护重要、开发利用需求较高的区域A22，可允许其适度发展不损害海洋生态环境的用海活动。

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区域B为海洋开发利用空间，对应海洋发展区，以充分发挥空间效能为导向，但也要根据生态保护重要性评价和用海活动特点，提出科学合理的保护要求：对于开发利用需求高、生态保护重要性较重要的区域B1，如增养殖区、捕捞区、游憩用海区等受生态环境约束较高的区域，要重视在开发利用中加强生态环境保护，将开发利用活动限制在资源环境承载能力之内；对于开发利用需求高、生态保护重要性不重要的区域B2，如工矿通信用海区、交通运输用海区等对资源环境要求不高的区域，应坚持节约集约利用，尽可能提高空间利用效率；若开发利用需求不高、生态保护重要性不重要的区域B3，应暂不利用，为未来预留发展空间。

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[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]图1 保护与开发两个维度下用途管制的取向

二、海洋空间用途管制的内容导向

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本文继承以“空间准入、用海方式控制、生态环境保护与修复”为基本内容的海洋空间用途管制经验，并基于国土空间规划与用途管制的政策精神构建了新时期海洋空间用途管制内容体系。对于海洋生态空间，坚持“底线约束和弹性管制相结合”的原则，实行“分级+分类”的管制模式，确保生态系统保护与沿海地区经济社会发展需求的协调统一。对于海洋发展区，应将落实空间准入和用海方式管控作为基本要求，并进一步强化生态系统保护与修复、海洋环境保护等综合约束条件，实行“分区管理+用海准入”的管制模式，从而实现维护海洋自然属性与提高空间效能的有机统一。

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（一）海洋生态空间：“分级+分类”管制

海洋生态空间用途管制的关键在于制定A12和A22区域的准入规则，建议基于其空间属性实行分级分类管制。对于A12区域，应严格控制准入用海活动的类型，以保障国家利益、保障和改善民生为主，实行正面清单管制模式，不符合清单要求的一律不允许进入。《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》已经明确了生态保护红线内允许的几类有限人为活动，建议在此基础上，进一步明确红线内允许的有限用海活动，例如保障原住民生活的少量养殖用海、已有海堤加固、无法避让且符合规划的海底电缆管道、战略性油气矿产资源调查等，并针对用海方式、作业方式、规模控制、生态保护等制定详细的管制要求。

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对于A22区域，建议实行负面清单管制模式，允许合理利用海洋生态资源，提高空间利用效益。通过海洋生态系统本底调查识别海洋生态系统类型，如河口、珊瑚礁、滨海湿地、水产种质资源、海洋自然景观等，并制定基本要求和差异性要求相结合的管制规则。基本管制要求包括禁止围填海、海砂开采和新增排污口，加强海洋垃圾清理和生态修复，控制养殖规模等。针对不同生态系统特征，进一步提出差异化的管制要求，如河口生态系统应禁止影响河口水沙平衡的用海活动，滨海湿地应禁止破坏湿地功能的用海活动，水产种质资源区应禁止水下爆破施工等影响鱼类育幼、索饵、产卵的用海活动，等等。

（二）海洋开发利用空间：“分区管理+用海准入”

海洋空间开发利用的空间尺度远大于陆地，而且海洋环境复杂，开发建设受到浪、潮、流甚至海洋灾害等各种因素影响，一般无法提出建筑密度、容积率等精细化的管控要求或约束指标，广泛地采用指标约束的管制形式不具可操作性。因此，对于区域B更适合采用条件式许可的管制形式，将“如何利用”和“如何在利用中保护”的问题转换为“维护海洋自然属性、充分发挥空间服务效能”的要求。前者以保护海洋生态系统、维护海洋自然环境、强化承载力约束、促进区域用海协调和安全为要点，后者以提高空间利用效率、促进区域用海协调和安全为要点。用海活动本身的属性——海域使用类型和用海方式，是影响空间利用外部性的直接因素，因此，将空间准入要求和用海方式控制要求作为开发利用空间用途管制的内容之一，从而形成海洋用途分区管制规则的内容体系（图2），主要考虑如下：

                               
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图2 海洋开发利用空间用途管制的基本内容

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(1）区域B1主要承载“生态环境依赖型”用海活动，如增养殖用海、海洋捕捞、游憩用海等。对此类区域的管制重点在于维护和改善海洋自然属性，因此除了保护生态系统和海洋环境外，不可忽视对开发利用规模、密度和强度的控制，避免资源环境承载力过高导致海洋空间利用价值丧失。区域B2主要承载“生态环境损害型”用海活动，如工矿通信用海、交通运输用海等。对此类区域的管制重点，一是要维护海洋自然属性稳定，避免负外部性影响在海洋动力条件的作用下外溢至邻近区域，导致更大范围的海洋生态环境损害；二是在资源环境承载力内，尽量提升空间集聚能力和利用效率，避免“摊大饼”式粗放发展。

(2）考虑到各类用途区在利用方式、负外部性的表现形式等方面的差异性，应进一步明确各用途区具体管制要求，体现出管制的针对性和精细化。例如，同样对生态系统保护，增养殖用海区重点加强水产种质资源及“三场一通道”保护、水体富营养化防控提出管控要求，而工业用海区主要从自然岸线、滨海湿地等自然生态空间保护方面提出管控要求。

(3）分区单元内可能存在多种适宜用途，若“一刀切”地禁止非主导用途，则极可能影响地方经济发展，也不利于发挥海洋空间的整体效益。因此，建议在合理论证的基础上，允许开展与主导用途具有一致性、互利性关系的用海活动，并明确其准入要求和限制条件。

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文章来源：节选自《国土空间规划视角下海洋空间用途管制的关键问题思考》，原刊于《自然资源学报》2022年第4期
作者：李彦平，自然资源部第一海洋研究所工程师；刘大海，自然资源部第一海洋研究所高级工程师；姜伟、池源，自然资源部第一海洋研究所研究人员。