由谁来勘探开发“区域”资源是第三次联合国海洋法会议上谈判的主要问题之一。“区域”资源开发制度存在“单一开发制”“国际注册与执照制度”和“平行开发制”理论之争。
! S( I% w* V. @7 p3 a6 w+ G; F一、单一开发制
/ d$ d! m7 |+ u4 O* U1970年，联合国大会决议确认了“区域”及其资源为人类共同继承的财产。但发达国家利用技术与资金优势，不断弱化人类共同继承财产原则。为了真正落实该原则，发展中国家组成的77国集团向联合国主张“区域”资源的单一开发制，提出海管局代表全人类对“区域”资源行使管理权，全权决定“区域”资源开发时间与方式，但遭到了发达国家的强烈反对。单一开发制忽略了人类共同继承财产原则的政治属性，也忽略了国际社会发展的现实问题，未能在“区域”资源利益分配中考虑到国家间发展的差异和各国在“区域”资源开发中的先期投入差异等，仅有理想价值，没有现实意义。
; G7 t K6 t: w* ]5 _二、国际注册制和执照制
5 J* {( U- M1 Q+ ~: j9 ~8 `9 o j针对发展中国家提出的单一开发制，发达国家提出了国际注册制，即加强“区域”内活动的自由权，使发达国家可以率先对“区域”资源进行开发利用，开发主体只要将开发的区域、面积、时间等事项向海管局报备即可。国际注册制的核心思想就是无主物先占理论。由于发展中国家并不具备勘探开发“区域”资源的经济与技术实力，因此国际注册制对发达国家极为有利。该制度严重违背了人类共同继承财产原则，因此遭到发展中国家的强烈反对。国际执照制承认海管局对“区域”资源享有专属管理权，由海管局对符合条件的开发主体颁发执照，其实质依然是公海自由原则在“区域”资源开发应用的变种，亦从根本上违反了人类共同继承财产原则。
/ T* L( P6 O' r$ Z三、平行开发制6 G, _& ?, X7 m9 }
为了加快“区域”资源开发制度的建设，在第三次联合国海洋法会议后期，美国国务卿基辛格提出平行开发制。1982年，平行开发制被《公约》以国际法形式正式确立。《公约》以“区域”及其资源是人类共同继承财产为原则确立了平行开发制。# T% M' |9 C# S/ G. j! @/ b
其主要内容包含以下几点：1.海管局代表全人类安排、进行和控制“区域”资源开发；2.“区域”资源开发可以由海管局企业部进行，也可以由国家、自然人、法人或以任意组合与海管局协作进行；3.“区域”资源开发申请者需提供一定面积且具有较高商业价值的区域，将其分成商业价值相等的两个部分并提交两个部分的所有资料；4.海管局指定其中一部分作为保留区留给海管局通过企业部或以与发展中国家协作的方式开发，另一部分由申请者在与海管局签订合同后进行开发。
- j3 ^) l7 g+ s- @ y《公约》中的平行开发制保障了发展中国家的权益，以美国为首的发达国家认为该制度损害了他们的利益，拒绝签署《公约》，转而采取了单边主义道路，制定国内法，对“区域”资源采用公海自由式的开发策略。为了促使《公约》得到普遍认同，联合国经过长期非正式协商，并考虑到世界各国政治、经济、技术发展的不平衡现实及“区域”资源大规模商业开发短时间内不会到来的情况，通过了《执行协定》，极大地削弱了海管局的权限，扩大了《公约》中规定的发达国家参加保留区开发的机会，推翻了《公约》中关于生产限额的规定，取消了技术转让的强制性。
- j3 T: y3 q6 h) }( P% U平行开发制作为当前“区域”资源开发的主要制度，存在以下问题。( a7 m% z/ [$ q* g# Y
1. 国际海管局权限问题; h- \2 f' M* B+ e0 b1 w! v
设立海管局的初衷是代表全人类对“区域”内活动行使管理、控制的权利，但现行平行开发制过度限制了海管局的权限，使其无法很好地行使代表全人类对“区域”进行管理的职责。主要体现在两个方面：第一，理事会制定一般政策，由此导致海管局失去了最高权力机关的地位，海管局制定的一般政策失去了更广泛的代表性；第二，企业部的地位过低，与其他开发主体平等，使其失去了代表人类进行“区域”资源开发的应有地位。
' j' d& s, k/ \6 g2. 平行开发问题& v2 \% \, T/ [( @8 m) u
承包者除对其申请的“区域”具有专属勘探开发权外，还享有与企业部联合开发保留区的第一优先权，且在企业部未开发保留区超过一定期限后有权申请保留区的开发计划。此外，发达国家控制的实体还通过在发展中国家注册子公司的方式获取当地政府担保，从而获得发展中国家实体的身份以从事保留区的开发（鹦鹉螺模式）。另外，《勘探规章》规定承包者可以不提供保留区，转而选择为海管局企业部提供联合企业中的股份来代替。上述规定使得发达国家对保留区开发的机会大大增强，使保留区的数量减少，而发展中国家受限于资金和技术实力，在一定期限内开展保留区开发的机会则大为减少。平行开发的相关规定极大地损害了人类共同继承财产原则。
1 H+ c- h* I- H6 h7 y3. 生产政策存在问题
n% S- [6 l' s K# ]3 N" X/ o“区域”资源开发的市场化及生产限额的取消会导致“区域”资源开发的过度与失控，从而损害后代人类的利益；会促使发达国家在短期内大力开发“区域”资源，以便尽早、尽快、尽多地实现占有；会加速海洋环境的破坏，影响人类与自然的和谐发展，极大地损害陆上生产国和发展中国家的利益。2 {- p% i& o& X* S: ]/ j }" k* I' c) h
4. 技术转让存在问题
+ D2 o6 v5 U. |, P$ Q$ W6 B强制技术转让的取消，使得企业部或发展中国家获得相关技术的难度和成本大为增加，容易导致发达国家的技术垄断，进而对“区域”资源实现垄断。
. q4 X' _9 j+ q/ U+ q* q5. 审查制度存在问题
7 c" h# x# E3 s, Y: c( L审查制度要求海管局每隔25年举办一次会议，审议和决定平行开发制是否继续执行。而现行审查制度名存实亡，使得暂时实行的平行开发制缺少了定期的合理性审视，不能及时适应时代的发展而作出适当调整。9 {. B, w* I/ o8 B! c
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文章来源：节选自《国际海底区域资源“三权分离”开发制度研究》，原刊于《浙江海洋大学学报（人文科学版）》2022年第1期
8 T& L6 Q6 t: k8 ^# B. P6 B" a作者：倪然，东华理工大学文法学院讲师；谢青霞，东华理工大学文法学院教授 |
