李加林等:海岸带空间利用冲突及规划管控研究进展

    一、海岸带空间范围的界定
3 a" f! I7 K0 z  p4 o随着海岸带开发的加剧，海岸带空间资源的高强度开发与激烈竞争成为陆海统筹发展战略中最突出的问题之一。海岸带是区域陆地与海洋具有一定范围的过渡带，不同学科由于研究目标的不同，造成了对海岸带边界划定的差异。国际地圈生物圈计划（IG-BP）对海岸带的范围划定为从近岸平原延伸到大陆架边缘。海岸带海陆交互作用计划（LOICZ）对海岸带的范围作了进一步明确，包括向陆侧到200 m等高线，向海侧达大陆架的边坡，趋于与200 m等深线保持一致。我国20世纪80年代进行的全国首次海岸带和海涂资源综合调查确定海岸带区域为向陆延伸10 km，向海延伸至10～15 m等深线，在基岩海岸、河口区、岛屿、辐射沙洲区，向海向陆都可适当伸缩。海岸带是以海岸为基线向海陆两个方向辐射扩散的区域，其辐射程度和广度具有差异性和模糊性。海岸带空间范围界定的模糊性在实际应用中的主要冲突体现在陆侧边界的确定上。海岸带陆侧以行政边界进行划分具有边界清晰及管理方便的优越性，但不足之处可能割裂某些海岸带自然地貌单元，或造成具有研究、保护价值的海岸带区域的人为分割。以自然属性边界，如岸滩与农田或防护林的交界线、沙坝、分水线确定海岸带陆侧更易于描述和理解海岸带的概念，并有利于海岸带的开发保护工作的实施，不足之处是海岸带管理过程中可能存在不同行政单位之间的协调难题。以海岸线向两侧延伸范围来确定海岸带范围操作方便，但也存在可能与海岸地貌、海岸带自然地理单元及经济活动性质无关的区域被划入。而综合考虑界线明确性、环境生态相关性和管理便利性等进行的海岸带范围划分在实际工作中也得到广泛应用。不同的海岸带范围划分方法均有其优势所在，在实际应用时需要根据研究区特点及研究目标选择相应的方法。在海岸带统筹发展战略研究中，海岸带陆侧界线划分可遵循陆侧生态系统完整性原则，如山区以陆侧山脊线为界，平原区则以区域地基高程突出的高等级交通线路为界，同时注重保护海岸带区域的河流入海口岸线、自然保护区、工业区、生态敏感区、旅游区等规划区的完整性。在此基础上，还需尽量考虑保持沿海乡镇等行政区划的完整性。
二、海岸带空间利用冲突
4 n/ M( j% A5 m1 ?2 {2 W6 U4 Q空间冲突是一种客观的地理现象，其原因是空间资源的缺乏和空间功能的外溢，是空间资源在人地关系竞争中发生空间资源分配的相互对立。海岸带空间利用冲突是指海岸带在利用过程中由于目标或利益的差异造成利用方式上的不一致、不和谐，从而使得利益相关者在经济、社会和生态环境等选择中出现分异。与内陆地区相比，海岸带地区的快速发展会带来更多的资源与经济效益，同时也将在海岸带地区形成更为明显的空间冲突。
- o& `. l1 T; w4 l" r9 S海岸带空间利用冲突可以分为不同的类型。沿海城市人口增长、经济高速发展加快了对土地资源的消耗，故借助围填海工程向海拓展生存空间，造成大面积的海域空间被改造成建设用地及农田，这在江苏、浙江等沿海地区表现得尤为突出，陆域空间向海扩张造成了经济发展与滩涂湿地、自然岸线保护之间的冲突，并损害着海岸带生态系统服务价值。快速城镇化导致的海岸带土地资源冲突主要表现为城市建设用地扩张与耕地保护的冲突、土地资源开发利用与自然环境保护的冲突、土地资源需求大幅增长与土地资源质量退化的冲突等方面。黄河三角洲自然保护区因经济发展而造成大量的湿地资源被石油开采企业征收用作油田开采场地，造成自然保护区面积的锐减。东海区大陆自然岸线在1990—2015年间缩减了14.18%，陆地面积向海推进了2655.01 km2，海岸带空间利用冲突主要由滩涂养殖、围填海、港口建设等人类活动引起。滩涂湿地利用冲突的主要原因在于其归属于土地还是海域，这导致了其所有权和使用权归属问题，即区域较为传统的渔民用海权与当前土地使用权的分歧。
根据冲突的形成原因，海岸带空间可分为经济冲突、生态冲突、社会冲突、协调冲突与规划冲突等五种类型。海岸带的空间利用冲突如图1所示，粗放经营、制度滞后、市场与政府失灵及社会参与不足引起了海岸带地区资源开发和环境保护的分歧，从而造成了海岸带空间利用冲突。其中经济冲突是海岸带地区各种经济开发活动的利益不一致导致；生态冲突是海岸带地区资源开发与生态环境间的矛盾；社会冲突主要是海岸带地区各类经济活动对社会环境的多面影响；协调冲突则是由区域各类经济活动、社会活动等目标与利益的差异引起；规划冲突是海岸带土地利用冲突形成的根源，海岸带各种专项规划作用于同一对象，使得海岸带土地利用面临着多种矛盾与分歧，并严重地影响着海岸带地区的可持续发展。由于现行的海岸带空间规划，存在不同的规划主体，导致陆域和海域规划相对独立，两者缺乏统筹协调，这就导致了陆地规划与海洋规划边界的难以确定或发生范围重叠的现象。如区域总体规划、生态保护规划、城乡规划、经济建设规划、海洋功能区划等规划对同一地块利用方式的安排经常导致两规冲突、三规冲突，甚至四规冲突的现象，造成海岸带地区重点项目难以实施。尽管不少海岸带城市制定了海岸带规划，但该规划对于海岸带范围规定并不明确，导致规划主体的管理权限交叉重叠或形成盲区。

                               
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3 K7 H7 l* ]$ H; t图1 海岸带空间开发利用冲突示意图
三、海岸带规划管控
% P4 f4 `" W+ l- P9 V+ l) x8 R8 w海岸带空间资源冲突管理应从资源利用的理念、机制、政策出发，采用包括博弈论、系统论在内的协调方法，维护海岸带复合系统的良性运转和发展。需要重点突出海岸带冲突管理意识，即要合理地权衡区域生态服务能力与短期经济效益间的分歧。然而，由于陆海空间规划体系存在较大的差异，以海洋为主的海岸带空间规划只是简单地对沿海区域划定刚性保护区，无法有效地对其进行环境保护，且对陆域规划也难有促进作用；以陆域为主的海岸带空间规划无法全面考虑海洋的重要性，仅将其作为陆域城市的界线和一种独特的景观资源进行片面考量。因此，单方面的海岸带空间规划无法有效地推进陆海统筹一张图的规划成果，其阻碍主要源于对陆海生态过程、跨系统生态威胁和社会经济互动的认识有待于深入。对海洋生态系统的保护（珊瑚礁、红树林保护）可能导致对陆域系统带来社会经济发展的负面影响，这时候就需要将不同利益诉求者纳入规划目标以促进公平及对规划的信任与认可。环境利益相关者的环境保护价值观也对海岸带空间规划目标能否实现产生重要影响。此外，由于各部门规划编制原则、依据、空间布局及规划周期等方面的差异，加上缺乏相互融合的数据平台，导致项目选址难、落地更难。因此，急需加强科学、技术与管理的融合，进行跨学科的交流与合作以解决规划编制与落地工作。2018年国务院机构改革后，相关机构的合并使得与陆海统筹规划密切相关的海岸带空间规划被提上议事日程，自然资源部整合了国土空间用途管制、生态保护等权利与职责，聚焦于解决国土空间规划重叠、资源配置低效、生态保护不到位等问题。2019年我国开始国土空间规划体系建设，将有效融合主体功能区划、城乡规划、土地利用规划等空间规划，逐步解决空间冲突问题。
* Y. A$ Y- S: Q9 x9 F基于陆海统筹的海岸带空间规划理论上强调空间规划的生态分析、空间规划的系统分析及海岸带人与环境研究方向的拓展。“多规合一”旨在解决我国空间规划体系内部各类空间规划彼此不协调、不衔接的问题，深入研究“多规合一”是重新构建我国空间规划体系的基础，有助于空间规划体制的全面深化改革与重构，理顺规划涉及的规划框架和内容、协调机制、行政管理体系等关系，实现各项规划的有效衔接。基于“多规合一”来指导制定海岸带综合规划，是有效解决海岸带土地利用冲突的根本措施，有助于提高海岸带综合管理效率、减缓空间用地矛盾、促进海岸带地区社会、经济、生态环境等协调发展。海岸带空间规划管制可高效保护区域生态环境，且逐渐受到专家学者的关注，故以“多规合一”为中心海岸带综合管理，需要多方位分析区域各项规划重点、特征与定位，解决沿海地区土地资源、生态环境、空间等冲突难题，从而有利于规划项目的实施。在编制海岸带空间规划中，需要注重陆海经济发展水平与阶段、陆海生态环境等特征，分析区域土地利用、经济发展的适宜性及对岸线进行分区保护，通过多指标决策分析来有效制定海岸带规划和管理方案。基于海岸带“三生空间”评价方法的海岸带利用现状和利用规划冲突测度，探索了土地规划、城乡规划、林业规划和海洋区划等四部门规划融合的技术方法，为推进多规融合提供案例借鉴。在厦门海岸带空间规划与管制中，基于陆海统筹的理论指导，强制性管控区域高敏感程度的海岸线分段，弹性调控低敏感海岸线分段，从而有序开发利用海岸带岸线资源和空间资源，打造具有厦门特色的海岸带开发利用模式。深圳海岸带陆海统筹规划对陆海全空间要素进行统筹，构建区域综合的海岸带管理体制，丰富和完善区域陆海统筹的内容和体系，以高新技术指导和管控海岸带开发利用与保护，是陆海统筹规划的重要尝试，但在规划管理机制等方面仍需进一步探索。
- I# a  X2 q3 L* n9 k+ L/ W综上，海岸带空间利用冲突及规划管控研究在空间冲突的分类、成因及海岸带规划管控的重要性等方面取得了重要成果，并且在基于陆海统筹的海岸带多规融合案例研究方面也进行了必要的实践探索。但陆海统筹发展水平测度、空间冲突诊断与调控、多规合一编制等所涉及新的理论方法和新兴技术还处于探索、创新及改进层面，多学科技术的综合与集成应用还有待进一步完善。


文章来源：节选自《基于陆海统筹的陆海经济关系及国土空间利用：现状、问题及发展方向》，原刊于《自然资源学报》2022年第4期
作者：李加林，宁波大学地理与空间技术系教授；田鹏，宁波大学地理与空间技术系硕士；李昌达，洞头区海洋与渔业发展研究中心高级工程师；龚虹波，宁波大学公共管理系教授