孔锋：新时代国家发展战略下的综合防灾减灾救灾人才教育与队伍建设战略思考

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引子

  应急管理部成立，我国综合防灾减灾救灾事业进入新的阶段。作为应对灾害全过程的管理者和参与者，全面分析我国综合防灾减灾救灾人才队伍建设现状、问题及面临挑战具有现实意义。本文从我国当前综合防灾减灾救灾人才队伍建设的迫切性与重要性入手，首先对人才队伍建设的多维划分进行透视。然后从综合防灾减灾救灾的高校人才教育、专业人才队伍建设、社会工作者和志愿者队伍建设和管理人才队伍建设四方面进行深入剖析现状特征。再次对我国当前综合防灾减灾救灾人才队伍建设的挑战与不足进行分析，认为当前我国综合防灾减灾救灾专业教育的院校存在数量不足、专业设置不够合理和培养模式单一的不足；专业人才队伍规模偏小，且缺乏全方位、系统化、专业化和应对阶段性新情势的培训；社会工作者和志愿者队伍缺乏有效的组织管理和专业技能，且资源难以整合，缺乏有效的协同；管理人才队伍缺乏积极性和主动性，缺乏必要的后备人才力量和知识传承体系的建设。最后，针对上述不足之处提出大力发展高校防灾减灾教育、多方位多措施加强专业减灾人才和基地建设、建立社会减灾志愿者联盟并立法规范和保障减灾志愿服务、统筹和激活防灾减灾救灾管理人才建设的政策建议。
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0 i+ n8 z: ]" E! h, ?( Y( z. I  一、引言
  
  2011年国家减灾委员会根据《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》编制印发了旨在促进我国防灾减灾人才队伍健康发展的《国家防灾减灾人才发展中长期规划（2010-2020年）》（以下简称规划）。在规划即将收官和应急管理部成立背景下，全面分析过去和当前我国综合防灾减灾救灾人才队伍建设的现状、问题与不足，并给出针对性的政策建议，这不仅对国家综合灾防灾减灾救灾的战略实施具有重要启示意义，而且对我国社会经济发展的安全保障和第四次工业革命背景下的非传统安全应对人才队伍建设具有重要的现实意义。
  
' Q+ z  L: E) a9 q# b9 r/ A4 h( \ 二、国家发展战略下综合防灾减灾救灾人才队伍建设的迫切性与重要性
  
  对于素有多灾之国的我国而言，既需要面向公众普及防灾减灾与灾害自救、互救知识与技能，更需要大量的灾害专业人才，包括灾害预警、预报、预防专业人才，防灾减灾工程人才，救灾抢险专业人才，灾后重建与卫生防疫专业人才，灾害心理咨询专业人才，以及为受灾者特别是伤残者提供医疗护理服务的专业人才等。因此，有必要将防灾减灾、自救互救知识纳入国民教育，将防灾减灾与救灾人才培养与专业队伍建设纳入到科教兴国与人才强国战略中去，建立综合防灾减灾救灾方面的职业教育学校，发展综合防灾减灾救灾高等教育事业，加强防灾减灾科学研究、工程技术、救灾抢险和行政管理等方面的人才培养，并开展相应的灾害教育培训，确保灾害管理及技术人员经过系统的专业训练。
, O1 c8 s0 S8 J; P* ~, H  ~  汶川地震等重大灾害发生后一些非专业化的救援队伍与志愿者曾经出现的失误表明，防灾减灾与灾后救援是专业性很强的工作，因此，我国必须尽快突破防灾减灾救灾专业人才队伍建设滞后、人才总量不足与结构不合理的瓶颈，加快建设专业化的灾害救援队伍、防灾减灾专业技术人员队伍、红十字会等组织及其志愿者队伍和基层灾害信息员队伍建设。
  在物质基础日趋雄厚的条件下，相应的人力资源保障便构成了能否顺利完成国家综合防灾减灾救灾战略目标任务的决定性因素。因此，必须高度重视综合防灾减灾救灾专业人才的培养与专业队伍建设。其目标任务是全面推进防灾减灾人才战略实施，全方位开发防灾减灾人才资源，扩充队伍总量，优化队伍结构，完善队伍管理，提高队伍素质，形成以综合防灾减灾救灾管理和专业人才队伍为骨干力量，以各类灾害应急救援队伍为突击力量，以防灾减灾社会工作者和志愿者队伍为辅助力量的防灾减灾人才队伍。最终促使国家综合防灾减灾救灾人才队伍不断壮大，人才结构不断优化，专业化水平持续提升，基层防灾减灾人才队伍建设进一步强化。
  
  三、我国综合防灾减灾救灾人才队伍划分的多维透视
  
, Z* n0 v) Q4 |/ O# r- v  综合防灾减灾救灾人才队伍涉及灾害管理的全过程，涵盖了诸多学科，具有高度的交叉性和综合性特征。当前，我国综合防灾减灾救灾的人才队伍根据不同标准划分为不同类型。根据综合防灾减灾救灾实践和人才在应急管理系统中所处的管理层次，主要划分为五类，即预报与预警人才、抢险救灾及专业救灾人才、防灾减灾工程设计管理人才、灾害政策分析和损失与风险评估人才和防灾减灾技术培训人才。根据综合防灾减灾救灾教育与实践中人才所涉及的学科专业，可以划分为多种类型，包括管理类人才、医学类人才、地学类人才、海洋学类人才、气象学类人才等。根据综合防灾减灾救灾人才本身性质可分为高校教育的人才、各种专业技术人才、管理者人才、社会工作者和志愿者人才等。
  
& f. W* Z9 j# q! _% U" A  四、我国综合防灾减灾救灾人才队伍建设的现状特征
  
. S2 L2 v5 ^4 Q! c* ?  （一）高校综合防灾减灾救灾人才教育现状
  当前，我国综合防灾减灾救灾的高等教育十分薄弱，突出表现在所培养的高等专业人才及其科学研究远不能满足综合防灾减灾救灾事业发展的需求。综合防灾减灾救灾高校教育属于高等教育中的重要内容之一。目前我国综合防灾减灾救灾的高校教育遵从了高等教育的基本模式。在这种模式下体现出来的是传统高等教育的特点，即停留在教师讲、学生听的阶段，甚至有的学科专业设置完全脱离了社会的实际，不以实践需求为导向。
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8 S$ j- R, w% R9 n/ L3 J  （二）综合防灾减灾救灾专业人才队伍建设现状
! x8 t' v% C6 p' y" D  2008年汶川特大地震发生以来，我国综合防灾减灾救灾的专业人才队伍蓬勃发展。主要表现在以下3个方面：一是加强了专业应急队伍建设。目前，我国已建立了重点防汛机动抢险队100多支，组建了20多支抗洪抢险专业应急部队和武警水电应急救援部队，基层乡镇级抗旱服务队近12000支。各类专业森林消防队规模达到近17800支、总人数近60万人。二是加强了综合应急救援队伍建设。截至2017年底，我国近99.7%的县建立了基层综合应急救援队伍。经济发达的地区甚至部署到了乡镇一级，形成了比较完善的综合应急救援队伍。目前全国建有执勤消防站超过4500个，总人数超过17万人。三是加强了应急管理专家队伍建设。国家防总和水利部组建了152人的国家防汛抗旱专家组队伍。国土资源部在全国范围遴选120余名应急管理专家，在7个重点地区成立片区专家巡查组。
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  （三）综合防灾减灾救灾社会工作者和志愿者队伍建设现状
  目前我国综合防灾减灾救灾社会工作者和志愿者队伍规模不断壮大。截至2017年底，民政部已组建了约100万人的灾害信息员队伍，全国地质灾害群测群防监测员超过10万人，全国已拥有7.8万个气象信息服务站，78.1万名气象信息员，41.6万套农村高音喇叭，15.1万块乡村气象电子电视屏。气象信息员村屯覆盖率达99.7%。基本形成了“部门扶持发展专业应急志愿者机构、现有志愿者机构积极参与应急管理工作、全社会广泛参与应急志愿服务”的运作模式，即建立一个由应急管理部统筹，各相关职能部门共同参与和积极协作的应急志愿管理体系。当前我国综合防灾减灾救灾社会参与范围不断拓展，农村防灾减灾救灾建设水平不断提高，综合灾害防御能力稳步提升，高效助力了乡村振兴战略的有效实施和精准扶贫的顺利开展。
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  （四）综合防灾减灾救灾管理人才队伍建设现状
  目前，我国综合防灾减灾救灾管理人才主要分布在我国各级防灾减灾救灾的管理机构中，没有形成规模优势。而防灾减灾救灾各部门和地区之间职能存在交叉重叠现象，加上各部门中的管理人才专业较为单一，综合能力相对不足，无法正常发挥管理者的管理、协调等职能，给防灾减灾救灾管理工作带来了一些潜在危机。新近成立的应急管理部在目前正综合防灾减灾救灾管理人才队伍建设方面正在不断改革和探索之中。
  
. [( r8 w8 }/ \" z6 u  五、我国综合防灾减灾救灾人才队伍建设的挑战与不足
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  （一）防灾减灾专业院校建设的不足
7 A  e! F. `. y' h8 }! f/ z  当前我国可开展综合防灾减灾救灾专业教育的院校存在数量不足、专业设置不够合理和培养模式单一的不足之处。我国能够开展综合防灾减灾救灾教育的高校共有69所。综合防灾减灾救灾教育在我国高校的普及率很低，能开展综合防灾减灾救灾教育的高校数量不多，导致我国综合防灾减灾救灾高校教育水平严重滞后。我国高等教育专业设置中缺乏综合防灾减灾救灾的专业，现有的专业多放置在不同学科的二级之下，例如地理学下的自然灾害学、管理学下的公共管理学（危机管理）等。在综合防灾减灾救灾高校教育专业设置上不够科学合理，也不精细，甚至多个专业之间存在严重重复现象。综合防灾减灾救灾高校教育与市场与我国综合减灾实际需求存在一定程度的脱节，国家综合防灾减灾救灾高校教育效果评估手段过于单一，严重缺乏实践性。
  
  （二）综合防灾减灾救灾人才队伍建设的不足与挑战
  全球气候变化和快速城市化背景下，我国灾害易发频发。在这种背景下我国综合防灾减灾救灾的专业人才队伍规模偏小，且缺乏全方位、系统化、专业化和应对阶段性新情势的培训。与美国和日本等发达国家相比，我国综合防灾减灾救灾的专业人才队伍规模过小，缺乏全方位、系统化、专业化的培训，且随着气候变化、城市化和科学技术的发展，应对非传统灾害风险的培训严重缺乏。目前除了消防队伍和矿山、地震救护队外，其他专业救援力量还十分薄弱。已有的培训内容还局限于零散式的应急管理理论与知识培训，缺乏对应急管理全流程、专业技能、协同与沟通、公众教育等全方位和科学系统的规划。模拟仿真和情景演练培训的常规化还尚待时日。
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  （三）综合防灾减灾救灾的社会工作者和志愿者队伍协调统筹的不足
- A/ q" u$ @# s) h  当前，我国综合防灾减灾救灾社会工作者和志愿者队伍愈发庞大，但缺乏有效的组织管理和专业技能，且资源难以整合，缺乏有效的协同。我国减灾志愿者及其组织面临的最大瓶颈就是“归谁管”和“如何管”的两大问题。由于当前我国减灾志愿者组织在规范、管理、引导等方面缺乏相应的法律法规，实际管理上存在一定的混乱现象。主要表现在以下三个方面：一是缺乏配置减灾志愿者资源的有效机制，不能按照志愿者的特长做到人尽其用。二是对于志愿者的专业技能培训没有跟上。三是志愿者在参与志愿服务过程中自身的合法权益得不到有效保护。四是志愿者经费来源不稳定，主要由国家支付和民间捐款，数量不多并且严重不足。
  
& B  s' N' h$ i3 u  （四）综合防灾减灾救灾管理人才队伍建设的不足
  应急管理部成立之前，我国综合防灾减灾救灾管理人才队伍缺乏积极性和主动性，缺乏必要的后备人才力量和知识传承体系的建设。主要表现在以下三方面：一是防灾减灾管理人才队伍危机意识不足，各级管理人员缺乏积极性和主动性。二是缺乏专门的人力资源存储机制和体制。人才梯队建设落后，将导致应急管理过程中人力资源的脱节，给以后开展应急管理工作埋下了相当的人员缺乏隐患。三是政府条块分割严重，难以建设统一的有效的人事调配体系。新近成立的应急管理部还未出台综合防灾减灾救灾管理人才队伍建设的相关方案。随着，应急管理部三定方案的推出和落实，综合防灾减灾救灾管理人才队伍建设将会有一定的强化。
  
, V' d8 C- {4 ^3 D) p6 { 六、我国综合防灾减灾救灾人才队伍建设的对策建议
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  t$ L# h" Q: R6 ]7 I  （一）大力发展高校防灾减灾教育
  大力发展综合防灾减灾救灾高校教育，专业课程设置突出理论性和应用性相结合，着力打造培养模式的多样化。应建立减灾应急管理人才培养新体系，把综合防灾减灾救灾纳入高校教育体系中。率先在一些有基础大学组建“防灾减灾与应急管理学院”，培养大批适应实际需求的专业人才，特别是高级人才，以此由点带面推动综合防灾减灾救灾学科的建设。大专院校，除结合各专业、各学科增设减灾教育内容外，还应开设减灾专业课。并积极创造条件，开设以各种灾种的专业学科，努力培养减灾专门人才，充实与发展减灾专业队伍，推广与运用减灾科技。防灾减灾高校教育的设置应该突出其实践性。在教育模式上可以采用国际合作的模式办学，吸取国际经验，应用到我国综合防灾减灾救灾业务实践中。
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: d( j5 i) m5 B% {  （二）多方位多措施加强专业减灾人才和基地建设
% u$ S) K4 s7 b* J+ H4 Z  进行全方位、系统化的综合防灾减灾救灾专业人才培训，加强培训基地建设。其一设置相对集中的应急管理培训基地，专门负责应急管理培训工作，提高应急管理专业水平及综合素质。其二大力提高我国应急管理培训师资队伍的专业水平。加强培训的实践性，开展国际合作，推进教育培训手段现代化建设。其三统一组织开发计算机模拟演练系统程序，提高培训的技术装备水平，统一开发标准化的演练场地或教学设施，以提高实战能力。其四定期组织有关应急管理方面的国际会议，与其他国家开展广泛合作，通过理论交流、技术引进、跨区域联合演习等方式，积极创造条件、开拓渠道，以提升应急管理培训整体水平。其五，结合新时代应急管理不成立背景下的需求，及时总结气候变化、城市化和技术革命新特征，与时俱进推进综合防灾减灾救灾方式的创新培训。
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( H* B7 L9 A# K9 g$ Q  （三）建立社会减灾志愿者联盟
' h7 c4 L( d7 t! M% q  着力构建统一的全国和区域综合防灾减灾救灾应急志愿服务组织体系，加强救灾志愿服务行为的立法保障。一是成立统一的应急志愿服务指挥领导小组。应急指挥领导小组应由共青团、红十字会、民政、消防等系统为主题，办公室设在同级团委。在应急志愿服务中，领导小组要快速决策，准确部署，以最快的速度指挥应急志愿服务的开展。要充分发挥现代信息技术平台的作用，及时传递最准确的信息。二是制定详细的应急志愿服务预案。做好各种准备工作，有针对性地从人员编组配备、演习方案、专用物资保障等诸多方面及早准备，形成预案，并根据形势的发展变化及时予以修正完善。三是成立应急志愿服务队。在大学、籍贯、企事业单位、社区等招募具有防震、消防、水利、卫生防疫等专业知识的志愿者，成立消防安全、防汛抗旱、抗震救灾、卫生防疫、电力通讯、交通环保、海上搜救等应急志愿者服务队，形成种类齐全、覆盖城乡的应急志愿服务网络。
  
  （四）立法规范和保障减灾志愿服务
4 w5 h* B! b" ~. r8 m  大力推进加强志愿服务行为的立法保障。保障志愿者的合法权利和利益，规定志愿者的权利、义务，明确法律责任与法律救济，对志愿组织在筹集社会资金方面给予政策倾斜等。应建立服务风险披露制度并由志愿者组织为志愿者上保险，或者由地方政府将志愿服务纳入社会保障体系，设立专项风险基金。完善志愿服务制度，在制度层面上对志愿服务的发展给予支持和激励，促进其发展。一是建立注册认证机制。要做好应急志愿者的注册颁证、管理考核机制的建设，对应急志愿者进行分类注册，开发应急志愿服务管理信息系统，建设相应的应急志愿者数据库。二是建立完善保障机制。成立政府应急志愿服务基金，建立“财政拨款+基金资助+社会赞助”的资金筹措机制，积极拓宽应急志愿服务的经费来源渠道。三是建立协调联动机制。志愿者组织要与政府职能部门加强沟通、协调，明确职责分工，发挥职能优势，形成齐抓共管的局面。四是建立监控评估机制。对参与应急的志愿者工作进行监控，以确保其工作能够满足应急处理的需要。开展丰富的应急志愿服务技能培训。
  
' ^& v; C& s# X6 R% Y1 K) o  （五）统筹和激活防灾减灾救灾管理人才建设
  N$ V% J' T- ^3 l& G  充分调动综合防灾减灾救灾管理者队伍积极性和主动性，建设科学合理的应急管理人才系统。一是树立危机意识，充分调动综合防灾减灾救灾管理者队伍的积极性和主动性。二是建设科学合理的应急管理人才系统。一方面形成由中央统一领导的全国应急管理组织体系，形成纵向和横向发展的网络化机构设置。充分结合“条”与“块”力量。同时应加强人员队伍建设，各级政府均应设置专门机构，配置专门人员来从事应急管理，形成应急管理人员职业化发展模式。另一方面形成应急管理专门制度，如科学合理的人才流动机制。三是加强立法制度建设，用法律形式赋予应急管理人员相关的紧急权力，给应急管理人员开展工作创造一个相对宽松的政策环境和法律环境。四是建设科学合理的人才后备机制和知识传承体系。打破部门之间壁垒，整合全社会的人力资源。要在中央与地方间、地区间、部门间形成科学合理的人力资源流动机制，让人力资源在各部门之间合理配置，最大限度的发挥人力资源的作用；要建设科学合理的人力资源调配格局，实现应急人员的最优配置和效用最大化。
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  作者：孔锋  清华大学公共管理学院，清华大学应急管理研究基地助理研究员