刘楠来：第三次联合国海洋法会议与中国对海洋权益的维护

第三次联合国海洋法会议召开的背景，可以追溯至第二次世界大战结束后国际海洋秩序的调整。
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20世纪六七十年代，发展中国家开展反对海洋霸权的斗争。1967年，马耳他常驻联合国代表帕多（Pardo)提出，应当宣布国家管辖范围以外的海床和洋底是“人类共同继承财产”并为此制订一项条约。马耳他提出此项议案，是认识到国际海底蕴藏着极其丰富的矿物资源，如果不及时提出国际海底区域及其资源是人类的共同继承财产、其开发应当为全人类谋福利，发达国家会凭借其雄厚资金和先进技术将其开采殆尽，损害广大发展中国家的权益。这反映了在新的历史条件下，反对海洋霸权、维护沿岸国权利、制定国际海洋问题新公约、构建公平合理的国际海洋新秩序成为发展中国家的普遍需求。
  
1 f% h# L, V( }) f8 j8 w% i在马耳他建议的影响下，联合国大会第25届会议于1970年12月通过《国家管辖范围以外海床洋底及其底土的原则宣言》，将国家管辖范围以外的国际海底区域及其资源作为全人类共同继承的财产，任何国家或个人不得以任何方式将这些区域的任何部分据为己有，或对它行使主权权利，所有关于勘探和开发该区域资源的活动均将受国际海底区域开发制度的管制。
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1969年2月，海底委员会成立，负责筹备第三次联合国海洋法会议，起初任务为讨论因开发国际海底资源而产生的法律、经济、机构等问题。不过，海底委员会后来在讨论中发现，海底问题和其他海洋法问题休戚相关，必须一篮子解决，否则很难建立国际海底管理制度。比如，什么是“国家管辖范围”？这个概念确定了，才能分清“国家管辖范围以外”和“国家管辖范围以内”之间的界限。因此，1970年，联大通过决议，规定海底委员会的职权扩大到讨论领海、公海、大陆架、海洋渔业、海洋污染、科学调查等与海洋法有关的各种问题，并提出召开第三次联合国海洋法会议。次年，联大通过决议接纳中国参加“海底委员会”。


4 q3 L3 u( {) W% q* X/ K: w1972年，中国开始参加“海底委员会”的工作。在“海底委员会”的讨论工作中，中国提交了至少3份工作文件，阐述了在海洋法问题上的基本立场：一份是关于国家管辖海域的工作文件，一份是关于海洋科学研究的工作文件，还有一份是关于国际海底区域一般原则的工作文件。
  
: n7 J; F! c" ]1973年12月3日，经过海底委员会的准备工作之后，第三次联合国海洋法会议在美国纽约拉开序幕。由于会议的议事内容多，又直接关系到各国的切身利益和一些基本权利问题，所以为世界各国所关注，先后参加会议的就有167个国家的代表团，此外还有包括国际组织、民族解放组织、未独立领土在内的50多个实体的代表作为观察员出席了会议。我国代表团自始至终参加了第三次联合国海洋法会议的各期会议。第三次联合国海洋法会议是我国恢复联合国席位以后参加的第一个国际立法会议，因此受到特别重视。整个会议从1973年12月3日到1982年12月10日《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）签字，持续了9年的时间，先后召开了11期16次会议，创造了以往国际关系史上参加国最多、规模最大、时间最长的3个之“最”，也是国际法编纂史上所拟公约条文最多的一次。1982年《公约》包括序言、17个部分，共320条，另外，还有9个附件。客观地说，这部公约是人类历史上迄今为止最为全面、最为完整的海洋法典。
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2 K. d& I2 |; \' {% f9 F2 a中国代表团的组成人员主要来自外交部和国家海洋局的实务工作者，中国政府参加第三次联合国海洋法会议，主要目的是弄清国际海洋制度的发展趋向和各国的主张，并在此基础上思考我国应当提出什么样的主张维护国家权利。可以说，第三次联合国海洋法会议的召开，推动中国国际海洋法研究步入了新中国成立后的第一个黄金发展期。海洋法会议召开后，中国从事海洋法研究的人越来越多。
  
& t' m) K; l( K' U+ S' b1 b6 x尽管20世纪七八十年代我国的海洋法研究力量非常薄弱，但我国政府的大部分立场主张在第三次联合国海洋法会议上还是得到了实现，这说明外交部和国家海洋局对国际海洋问题的总体形势了解得比较深入，考虑得比较成熟。
  
第三次联合国海洋法会议主要有三个争议焦点。
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( c. O" D6 M. ~, x( n; J8 N6 ]第一，领海范围的界限。此问题在前两次联合国海洋法会议上均未能得以解决，发展中国家提出12海里甚至200海里海洋管辖权，但遭到以美国为首的西方国家的强烈反对。传统海洋法主要强调海洋自由，把沿岸国的海洋管辖权压缩在3海里范围内，3海里以外就是公海，任何国家均可利用。我国立场是支持发展中国家提出的拓宽海洋管辖海域，尊重大多数国家意愿，主张12海里领海范围，并且早在1958年发表领海声明时就确定了12海里领海宽度。当时，台海问题严峻，美国经常派飞机进入我国沿海领空侦察骚扰，为了限制其活动，毛主席、周总理在北戴河召开会议，专门讨论了领海范围确定问题。1958年领海声明发表后，美国飞机进入我国沿海领空的次数明显减少。


第二，200海里专属经济区的法律地位问题。200海里专属经济区到底是国际水域还是沿岸国家管辖内海域？美国等西方国家认为200海里专属经济区是国际水域，一些发展中国家则强调它是国家管辖海域，外国船只和飞机航行飞越须受沿岸国管制。在海洋法会议上，关于该问题的争论很大，最后没有得出非常明确的结论。后来出台的《公约》对专属经济区法律地位有个含糊的解释：它既不属于领海，也不属于公海，而是享有一种独立的特定的法律地位。现在越来越多的学者认为，可以通过公海的定义（即“国家管辖外海域”）推断出专属经济区属于“国家管辖内海域”。


. V& C4 ?( u6 w  A第三，“强制争端解决”程序。新中国成立后，一贯坚持国际争端的解决应建立在尊重国家主权和国家同意的基础之上，所以对强制争端解决程序问题一直持保留态度。
  
在第三次联合国海洋法会议上，我国清晰地将自己定位为“发展中大国”，一方面坚定地站在发展中国家一边，支持它们的海洋主张，如12海里领海宽度、200海里海洋权等；另一方面，也坚守自己是一个独立国家的地位，所以在名义上没有加入发展中国家集团，而作为单独一方参加会议的讨论。为了中国的长远利益，对于美国提出的平行开发制没有出面积极地表示反对。
  
1 s  M1 F8 x4 S' T: w% w当然，现在回头看，我国在第三次联合国海洋法会议上的主张也存在一些问题，比如，在领海航行制度问题上，我们反对美国的航行自由原则，坚持军舰通过领海须得到沿岸国批准，提出的口径是“保证正常航行”，但这不是一个标准法律用语。再比如，我国和部分发展中国家一起反对“协商一致”程序，现在看来也是一种不够成熟的表现。
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总的来说，《公约》的出台使国际海洋秩序发生了革命性变化。在传统上，沿岸国管辖权被限制在狭窄的范围内，98%以上海域都处于“公海”状态。二战后，形势发生巨变，各国出于发展需求，越来越重视对海洋资源的获取。在第三次联合国海洋法会议上，中国的主张通过广大发展中国家的共同努力大多在《公约》中得以体现。第三次联合国海洋法会议的召开具有时代进步性，但也存在一些问题，有些地方与构建人类命运共同体的理念并不相符，值得深入研究推动其发展完善。比如，专属经济区的军事利用问题曾在海洋法会议上提出，但迄今没有解决。
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人类命运共同体是关于人类社会朝着哪个方向发展的问题，它超越了国家的利益范围，其实现将是一个漫长的过程。在此过程中，人类社会仍是以主权国家为主要单位，因此国际法必须尊重国家主权。我个人认为，国际海洋法发展趋势是：从海洋霸权主义向沿岸国和国际组织加强管理的方向发展，这有利于建立良好的国际秩序。
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作者：刘楠来中国社会科学院国际法研究所研究员、教授、博士生导师
文章来源于：《边界与海洋研究》2019年第5期