文超祥等：国外海岸带空间规划经验与借鉴

一、 海岸带空间规划概况

早在 20 世纪 50 年代，西方国家就开始对海岸带区域进行研究，并通过法律法规对岸线建设和海岸防护做出规定。1972 年，美国颁布了世界上第一部综合性的海岸带管理法规《海岸带管理法》(CZMA)，标志着现代海岸带综合管理的开端。由此之后，各国在世界范围内展开了海岸带区域的综合管理，并陆续制定了海岸带相关的空间规划，而土地利用管制普遍成为规划重点。各国依据不同的用地管理模式，针对海岸带特点制定出适合本国国情的海岸带空间规划。

近年来，我国沿海地区也广泛开展了海岸带相关规划，如国家发改委编制的《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》(2009) 将黄河三角洲的发展提升到全国沿海经济布局的高度；而省级层面的《山东省海岸带规划》(2007) 则是我国第一个以省为单元、以城乡建设空间管制为主要内容编制的海岸带规划。

总体而言，我国海岸带管理起步较晚，目前尚未制定国家层面的海岸带管理法律法规。但在地方层面的海岸带管理实践中，出于实际需要，做出了一些有益的探索。例如， 《山东省海岸带规划》(2007) 对陆域地区的开发建设实施了空间管制指引；《辽宁海岸带保护和利用规划》(2013) 是全国首部关于海岸带保护和利用的规划，其将辽宁沿海经济带国土空间划分为重点保护功能区和重点建设功能区，以资源环境承载力为基础，实施功能分类管制；《福建省海岸带保护与利用规划(2016—2020)》则强调了政策管制和空间分类相结合的海岸带保护模式。这些积极的探索都在避免海陆开发利用间的冲突、加强产业对接及促进陆海统筹上具有一定的积极意义，但在科学性与有效性方面，还是与西方发达国家有较大的差距。因此，借鉴发达国家的先进经验对提高我国海岸带空间规划和管理水平具有重要的现实意义。

二、国外海岸带空间规划经验

（一）荷兰

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1.海域和陆域的统筹管理

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海域和陆域实行统一管理是荷兰空间规划的一大特色。荷兰的空间规划体系包括国家、区域和地方3个层面，具有自上而下的高度管制性，并以《空间规划法》等一系列法律法规作为保障。在国家层面，荷兰对海域和陆地国土进行统筹，高度重视陆海功能的衔接，并在陆域空间规划中明确了海岸带管理区的范围。

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在海岸带管理区的空间管理上，荷兰更是对海域空间的活动作出了具体的指引。以北海为例，针对其海域的空间活动，国家管理部门提出以下任务：保护水上航道的顺畅和安全流动；保证海岸带三角洲计划的实施，保护基岩岸线；保护海洋生态系统和自然保护区；为军演创造空间；保证向海 12 海里的开阔视线；保证海底管线的输送功能；指定采砂和补沙的空间范围；指定风电、石油等能源的开采空间；保护考古价值等。

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在海岸带管理区的空间规划上，不仅要求在保障沿岸安全的情况下创造岸线的丰富性和可持续性，保护和发展海岸生态、游憩、商业捕鱼、港口及航运等相关产业，还提出次级海岸计划的重点是为海岸线和其他产业发展创造长期、安全的策略环境。

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2.“双线平衡”的管理模式

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“双线平衡”的管理模式是处理保护和发展矛盾的有效手段之一。以南荷兰为例，其空间共划分为以下几种类型：城市网络、绿色结构、城市绿心、三角洲地区、海岸带区域、绿色港口和主要港口等，每种空间类型下包含多种用地小类，且各个空间类型间的用地小类并不是孤立的，彼此间存在交叉融合。

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海岸带区域分布有城乡、港口和滩涂等，对于这些用地小类，荷兰在不同空间依据对应的政策加以管制。为了保存生态空间和农用地，促进城镇化的集中发展，荷兰的海岸带区域规划通过红线和绿线予以规范。其中，红线内的城市应紧凑发展，新建建筑必须在红线内；而绿线围绕乡村划定，禁止在绿线内进行开发；红线、绿线之间的平衡区则允许以改善性质为目的的小规模村庄开发。通过红线、绿线和平衡区的引导，除了保证海岸带空间的有序开发之外，也保证了城乡空间的差异性和多样性，并提高了环境质量。

3.海岸带区域土地的定制化管理

荷兰的三级政府都有一定程度的自治权，但彼此并不会采取互相矛盾的行动。在荷兰的整个规划体系中，只有地方土地利用规划具有法律强制性，故地方层面可以在上层次规划指导下开展结构规划和土地利用规划。荷兰并没有全国统一的土地分类标准，对地方海岸带区域的土地利用规划必须覆盖的范围大小也没有规定。因此，市镇可以根据海岸带区域每一块土地具体的使用情况拟定土地用途和应遵守的规则。这些地块可以是单一功能，也可以是多种功能的混合，由此增加了海陆空间布局的灵活性。除了土地用途外，还需附加使用规则，如体量、高度及建筑密度等具体控制内容。

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（二）日本

1.开发管理分区

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为保护公共海岸，日本对海岸带实行分区管理，即将海岸带划分为海岸保全区、一般公共海岸和其他海岸区分别进行管理。

在管理部门方面，日本有多个部门参与海岸带管理，但各自管辖的范围十分明确。其中，海洋国土开发和海岸带利用计划由国土交通省负责，其职责范围涵盖河川、海洋、都市、住宅、道路和港湾等方面，在一定程度上有利于统筹和协调。此外，农林水产省、环境厅等多个部门也涉及到岸线的管理。

对于海岸保全区，根据用海方式进行细分，形成港湾区、渔港区和临港区。其中，渔港区由农林水产厅的相关部门管理，而港湾区和临港区则由国土交通省下设的河川局与港湾局管理。通过明确的分区，各个部门的管辖范围一目了然。

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在适用法律方面，海岸保全区和一般公共海岸是《海岸法》的管理对象，而其他海岸带区域由《港湾法》和《渔业管理法》等法规来管理。

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2.开发利用分区

日本对海岸的保护与利用主要通过制定保全计划实现。保全计划一般内容为加强岸线防护，减少来自海水和岸线侵蚀的危害，并在安全用海的前提下促进海岸带的开发利用。以《大阪湾沿岸海岸保全基本計画》(2002)为例，该计划依据沿岸的自然特性、社会特性和岸线的连续统一性，将大阪湾海岸线划分为3个分区，即环境保全亲近区、环境创造期待区及环境创造活化区(图4)。3个分区的功能不同，沿岸的建设方针也有所差别。此外，在3个分区的基础上，又将大阪湾沿岸市町村划分为21个区段，并根据各个区段的自然、社会等具体特征制定深入的开发利用策略。

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（三）美国

1.海岸带用地分类

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美国对于海岸带的土地利用有多种方式，较为典型的为按照功能划分和按照海陆性质划分两类。

加州奥兰治县的纽波特比奇市(Newport Beach)就是按照功能划分的代表。该市拥有 21 平方英里的海湾面积和9000多英尺的海岸线，城市47％的土地处在海岸带范围内，是居住、商业和文化娱乐胜地。由于城市高饱和开发，地方政府开始制定区划，在容纳持续增长人口的同时维持城市环境品质。例如，根据使用功能将用地划分为 7 个大类，包括居住区、商业区、商务办公区、工业区、空港区、混合功能区、公共(半公共 ) 空间和机构。值得注意的是，区划为了突出对海洋的依赖性，根据位置和商住特点对混合功能区中的滨水混合区进行了再分类。这种做法促进了居住、商业和办公功能的融合，在一定程度上弥补了传统区划滨水土地分类功能过于单一导致的功能分化、职住分离等缺陷。

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加州圣塔芭芭拉市(Santa Barbara)则是按照海陆性质划分的代表。该市的陆域用地分为两级：第一层级根据土地使用功能划分为农业区、居住区、商业区、工业区、特别意图区和其他地区等类型；第二层级则根据土地使用的具体类型和控制要点将第一层级细分为若干小类，如工业区进一步细分为工业研究园、轻工业区、一般工业区、海洋相关工业区和赖水工业区；特别意图区则包含混合用途等类型区域。而对于海岸带区域的用地分类则延续了陆地分类标准，并针对海岸带使用特点和环境影响对分类进行了精简，如工业区只保留了工业研究园、赖水工业区和海洋相关工业区，其他类型中则新增了资源管理用地和交通走廊。

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2.土地兼容矩阵

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圣塔芭芭拉市在土地利用和开发条例中还制定了土地使用兼容矩阵表，对土地的兼容使用情况作出明确规定。在每套土地使用兼容矩阵表中，土地的使用条件分为允许使用且无需许可、需土地使用许可或海岸许可才可利用、需有条件使用许可才可利用、需有次要条件使用许可才可利用、需依照特殊用途条款才可利用和不允许使用六大类。与一般仅划分为兼容、有条件兼容和冲突3 种类型的做法相比，圣塔芭芭拉市的土地兼容矩阵表更为细致合理，更便于实施。

矩阵表规定了每类用地可以兼容的用地类型或活动，同时为了便于评估开发活动对海岸带的影响，矩阵表中额外增加了海岸带用地类型。在资源保护区矩阵表中，用地类型包括Toro Canyon山区的海岸带及资源管理区的海岸带，海岸带区域和各类土地用途都具有不同程度的兼容性 。

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此外，所有的土地开发活动需依照矩阵表得到准许后进行，一般情况下，不在矩阵表中的开发行为是不被允许的。以表 4 为例，整个资源保护区不可开发工业用途，且旅馆业和风力发电等开发活动在海岸带区域 (CZ) 是被禁止的，水产养殖在资源管理区 (RMZ)的海岸带附近可以通过有条件使用许可获得开发权力，而动物保护区则需依照特别条例展开活动。

三、国外海岸带空间规划借鉴

通过梳理总结上述发达国家海岸带空间规划的经验，可以为我国的规划实践提供有益借鉴。

（一）构建海陆统筹的空间规划体系

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按照国内现行的海岸带空间规划，绝大多数地市的陆域和海域规划相对独立。由于两者之间规划编制的主体不尽相同，导致两者之间缺乏统筹协调。虽然许多海岸带城市从自身需要出发制定了海岸带规划，但由于海岸带范围并不明确，管理权限交叉重叠的现象十分普遍，难以充分发挥海岸带的综合效益。因此，在海岸带城镇规划中，应当充分考虑海陆统筹，并通过高度集中的海岸带管理保证规划从中央到地方的落实。

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荷兰省级层面海岸带“双线”的划定及其对于海岸带空间的定制化管理对我国的海岸带开发管理具有积极的借鉴意义。参照红线、绿线“双线平衡”的引导性开发模式，我国在海岸带区域建设开发中可以划定有效的增长边界。而定制化管理的方式则可以结合我国现有的控制性详细规划图则管理综合考量。可见，增长边界的划定在保护开敞空间、控制城市扩张上具有显著作用，而图则为精细化利用海岸带空间提供了更为有效的管理手段。

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（二）重视海岸带分区管理和分区利用

在法规方面，我国目前并无专门的诸如日本《海岸法》之类的法律对海岸带空间进行针对性管理，现有的海域适用法律包括《海洋环境保护法》、《海上交通安全法》和《港口法》等，均是从各个领域对海域空间的使用作出规定。在管理主体方面，我国海岸带区域的管理主体非常复杂，管理权限界限模糊，涉海的管理主体较多，且海域与陆域的范围经常出现重叠。日本的分区管理明确了管理主体，即使有多个部门涉及海岸带空间管理，通过分区管理可以使部门管理权限清晰、空间范围明确，使其各司其职。在这一点上，其对我国有积极的参照意义。

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我国也有类似于日本分区利用的方式，海洋功能区划就是其中一类。我国的陆域规划主要包括城乡规划、土地利用规划和林业规划等，海域规划则是以海洋功能区划为主。但我国的海洋功能区划存在诸多问题，如对每一个功能区只做定性和定位研究，缺少从量上的控制；对于如何平衡好不同功能区间的互利和互损关系并未加以详细说明；对于如何处理好海洋立体空间功能上的重叠利用关系也缺乏更加深入的研究。因此在这些方面我国可以汲取日本的经验，根据各个海岸带区段的自然、社会等具体特征进行分区，并根据实际需求制定深入的开发利用策略，采用不同类型的利用方式，并从不同角度对目标海岸的开发利用提出补充利用机制，从而实现对滨海土地的高效利用。

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（三）注重科学分类和土地利用矩阵

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美国加州的海岸带土地利用分类突出了海岸带区域土地开发利用的特殊性，导致陆域用地分类和海域用地分类不尽相同。我国的海岸带区域则可以结合海洋功能区划和海岸带土地利用的特殊性，根据海岸带的使用功能并结合自然属性对用地分类进行优化和扩充。以服务与休闲用地为例，可结合实际使用需求细分为陆域和海域两部分，并明确与现行规划用地标准的关系。

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土地的混合使用和兼容矩阵对我国的海岸带开发具有积极意义。土地的混合使用有利于海洋相关产业的发展，避免分类模糊而造成不兼容功能对开发活动和海岸带环境的影响。混合区用途，特别是优化传统区划对土地用途的单一划分，增加了土地利用的灵活性。通过海岸带开发利用矩阵表和用地分类的共同配合与指导，不仅能够有效地解决海岸带空间利用上的混乱冲突，还能够提高海岸带有限空间的利用率，增加土地使用效益。

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结语

海岸带作为海陆交界面的独特地域单元，在快速城镇化进程中面临着巨大的生态压力。沿用传统规划技术与方法指导土地利用，缺乏对海岸带特殊性的深刻认识、忽视陆海统筹等，都会造成空间规划的失效。因此，海岸带区域亟需因地制宜重构空间规划体系。本文在分析若干发达国家先进经验的基础上，提出了相应的借鉴建议，以期促进我国海岸带区域的可持续发展。

文章来源：2018年07期《规划师》杂志。

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作者：厦门大学建筑与土木工程学院副院长、教授，中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会副主任委员、控制性详细规划学术委员会委员文超祥，万科城市研究院项目经理刘圆梦，雅克设计机构深圳分公司城市设计部部长刘希。