我国渔业资源管理政策存在的问题及优化建议

我国渔业水域广阔,不仅有南海、黄海、渤海、东海四大海域,还有长江、黄河等众多内陆水域;渔业资源丰富,可捕捞鱼类超过2 000种,丰富人们餐桌的同时,也解决了部分人们的就业问题,2019年我国渔业从业人员逾1200万人。然而,随着人们对渔业资源需求的增多以及捕鱼技术的进步,过度捕捞问题凸显,部分鱼类濒临灭绝,生态多样性遭到破坏。该问题吸引了政府与学术界的关注,政府从20世纪80年代开始制定渔业资源管理政策,经过几十年发展,现已形成较为完整的渔业资源管理政策体系,对保护渔业资源发挥了较大作用,但各类渔业资源管理政策在实际应用中也出现了诸多问题。如:捕捞限额制度难以统计真实的捕捞量,休渔期渔民没有收入来源,导致政策未发挥应有效果,故有必要深入分析我国各类渔业资源管理政策的有效性及应用过程中存在的问题,有针对性地提出我国渔业资源管理政策优化方案,为下一步渔业资源管理政策的制定提供参考。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“优化近海绿色养殖布局,建设海洋牧场,发展可持续远洋渔业”,渔业资源管理政策研究的重要性和迫切性可见一斑。此外,学术界对渔业资源管理问题也进行了较为丰富的研究,如:我国渔业资源开发利用现状,渔业资源管理政策的国际比较等,但缺乏对我国渔业资源管理政策有效性及存在问题的系统研究。中国海洋大学经济学院陈青在现有文献的基础上利用案例分析法、定性分析与定量分析结合的方法,系统梳理我国渔业资源的利用及渔业资源管理政策的产生背景,分析我国渔业资源管理政策的演进与应用及应用过程中存在的问题,有针对性地提出我国渔业资源管理优化方案,以期为渔业资源管理政策的制定提供参考,助力“十四五”规划目标的达成。研究成果发表在《海洋开发与管理》杂志2022年第9期。

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3 T7 K; v" Y. E: J- k9 }- S; o2 _我国渔业资源管理政策存在的问题

毋庸置疑,上述渔业资源管理政策在保护渔业资源上发挥了巨大作用,但总体看来,我国渔业资源管理政策仍存在以下不足。
1 政府监管成本过高

我国可捕捞水域广阔,渔业从业人员众多,加上本身一些政策在实施过程中难以监管,导致政府监管成本过高,渔业资源管理政策未达到预期效果。如在实行捕捞许可制度的水域查无证捕捞船只,只能进行抽查,并且需要大量海上执法人员;类似地,最小尺寸制度也难以完全监管;要想实行捕捞限额制度,监管成本会更高,要制定不同鱼类的最大捕捞量,并需要统计每一种鱼类捕捞的数额。
8 W4 e3 d; \2 ~  \2 政策执行不到位

政策执行不到位的情况主要表现在我国技术控制政策中的最小尺寸制度,产出控制政策中的捕捞限额制度。最小尺寸制度规定了渔具以及捕获鱼类的最小尺寸,但是在执行过程中会面临对所有渔船进行监管的问题,且该制度覆盖的鱼类范围有限;捕捞限额制度执行不到位与该制度尚在探索阶段有关,不能准确计算最大捕捞量,并且对每一种鱼类都设置最大捕捞量难以真正实行,多由渔民自主上报捕捞量,但渔民上报积极性不高,而且不能保证上报信息的真实性。
3 渔业从业人员保护渔业资源的责任不清晰

% h* k- M, Y" u) _  s渔民开发与利用渔业资源有责任对其进行保护,但目前我国现行的渔业资源管理政策未明确渔民保护渔业资源的责任,虽然《渔业法》中说明了“谁使用谁保护”,但没有规定渔民的具体责任以及破坏渔业资源的处罚,导致渔民保护渔业资源的主动性不强。
4 渔业从业人员转业困难

我国渔业从业人员以捕鱼为生,难以找到转业岗位。当受突发状况影响不能从事渔业活动时,将失去收入来源。虽然政府实施减船转产制度给予渔民渔船报废补贴和转业补助,但由于给予的补贴太少,低于渔民报废渔船的价值,且很多渔民难以找到转业岗位,所以仍有渔民在领取补贴之后进行非法捕捞。此外,休渔期间渔民没有收入来源,对于经济发展较差的地区,政府补贴不能满足渔民生活需要,容易出现社会问题。
5 立法有待完善

! M  w0 @6 E  L' r) `1 T" H3 x1 i虽然我国《渔业法》经过几次修订,渔业资源管理政策已较为完善,但有些制度尚未法制化。如,双控制度由于没有法制化,对功率超过限额的渔船未规定处罚措施,所以渔民们不够重视,双控制度发挥的效果有限;减船转产制度也没有法制化。立法不完善,一方面,不利于对违反政策的渔民予以处罚;另一方面,也不利于激发渔民自觉遵守制度的意愿。
9 j9 b2 F, [. t( b我国渔业资源管理优化建议
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1 发展渔业合作组织,减少政府监管成本

目前我国渔业资源主要由政府来管理,较少考虑民间组织的作用,而政府在有些方面难以实际监管,而且监管成本过高,这也是有些渔业资源管理政策如最小尺寸制度效果有限的原因之一。未来可以采用发展渔业合作组织的方式,让渔民参与到管理中来,辅助政府进行监管。在渔民自愿的基础上,形成渔业合作组织,实行自我监管,有以下优势:①渔业合作组织把众多渔民集中起来,政府不需要管理单个渔民,只需对渔业合作组织进行监督和指导,可以降低政府的管理成本;②渔民直接参与管理,有利于发挥渔民的主人翁意识,自觉遵守政策并互相监督;③政府可以比较容易了解到渔民的诉求,有利于相关政策的制定。渔业合作组织已经在多个国家得以应用。
3 b+ l: w0 l& |7 N  ^7 j0 P2 h. a% W2 增强渔业从业人员渔业资源保护意识,减小政策执行难度

目前我国渔业从业人员渔业资源保护意识淡薄,很多渔民认为自己捕捞量较小,对渔业资源产生的影响有限,因而不注意渔业资源保护问题;也有渔民认为自己一个人的力量不能对渔业资源保护发挥有效作用,因而忽视渔业资源保护问题。渔业从业人员是渔业资源的利用主体,也是渔业资源的第一道保护线,如果渔业从业人员能自觉保护渔业资源,将极大地减小政府政策执行难度,提高渔业资源保护效率,因此,政府应注意增强渔业从业人员的渔业资源保护意识,可从以下着手:①开展渔业资源保护宣传教育,使渔业从业人员了解保护渔业资源的意义,明确自己在渔业资源保护中的作用,增加渔业从业人员保护渔业资源的主动性和能动性,达到渔业从业人员自觉放生幼鱼,及时主动上报真实捕捞量的目的;②对主动保护渔业资源的渔业从业人员进行奖励,激励其保护渔业资源的行为,如发放补贴、授予“模范渔业从业者”等荣誉称号。
3 明确渔业从业人员保护渔业资源的具体责任
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- i0 Z) p2 S$ p! L6 P, J2 o0 `8 Z; ~虽然《渔业法》中说明了“谁使用谁保护”,但没有规定渔业从业人员的具体责任以及破坏渔业资源的处罚,导致渔业从业人员在渔业资源保护问题上置身事外,渔业从业人员忽视渔业资源保护问题,使得渔业资源保护举步维艰,因此,应完善立法明确渔业从业人员保护渔业资源的责任,用法律约束渔业从业人员的行为,明确渔业从业人员破坏渔业资源的处罚措施,按照程度不同采取罚款、禁止捕鱼等措施;此外,也应将激励措施写入法律中,对主动保护渔业资源的渔业从业人员进行奖励,激励其保护渔业资源的行为,通过正向激励与负向惩戒结合的方式促进渔业资源保护。
4 组织渔业从业人员职业培训
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! ?4 G: I7 s) O1 A7 k  P: J0 z. r渔业从业人员以捕鱼为生,休渔期间或实施减船转产制度后难以找到合适的转业岗位,依赖政府补助维持生计,对于经济发展较差的地区,政府补助有限,如不能满足生活需要,容易出现非法捕捞现象,使渔业资源管理政策背离初衷,且容易出现社会问题。因此,可以组织渔业从业人员参加职业技术培训,为渔业从业人员休渔期间提供收入来源,也能为其转业提供技能保障,使渔业从业人员脱离只能依赖捕鱼维持生计的境况,减少渔业从业人员失业压力,降低渔业资源保护难度。
$ a' s1 e! V4 p) o* ~2 X5 完善渔业资源管理政策立法

/ G- K" R+ @" J4 _, b, y我国某些渔业资源管理政策没有法制化,导致政策对渔业从业人员的约束力度不够,政策发挥的效果有限。如双控制度由于未法制化,对功率超过限额的渔船也未规定处罚措施,导致渔业从业人员不够重视,政策未发挥应有效果。减船转产制度也没有法制化,在应用中出现了突然停止减船转产的现象,降低了政策的信誉度,打击了渔业从业人员的积极性。因此,应完善渔业资源管理政策的立法,一方面,约束渔业从业人员的行为,提高渔业从业人员对政策的重视程度;另一方面,提高渔业从业人员对政策的信任程度,保证政策实施到位,进而使得政策真正发挥效果。
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