刘振民：蓝色伙伴关系与我国的海洋管理

中国是一个发展中的大国，已是世界第二大经济体，也是一个海洋大国。中国对海洋的利用将越来越多，对海洋可持续发展的贡献也会越来越大。维护全球海洋的和平、畅通、清洁、以及可持续发展，对中国意义重大，对中华民族的伟大复兴意义重大。中国应当、也可以对全球海洋可持续发展和全球海洋治理做出更大贡献。
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刘振民
联合国前副秘书长、第二届联合国海洋大会秘书长

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本文系刘振民2022年11月27日在中国（海南）改革发展研究院与中国海洋发展基金会联合举办的“2022构建蓝色经济伙伴关系论坛”开幕式上的发言

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) v( ~2 J7 k: T所谓“蓝色经济”，它是一个现代概念，其基本特征就是“海洋经济”，通俗讲就是“靠海吃海”经济。但“蓝色经济”的概念又赋予“海洋经济”以新的内涵和本质要求，它所指的是可持续利用海洋和海洋资源，以促进经济增长、改善民生和就业、保护海洋生态环境的健康。

8 j8 h' L6 C' j: U+ x; Y一、为什么要重视和关注蓝色经济？
& D' |1 K! B  k8 D" g! `3 ~% P海洋是人类赖以生存的地球上最大的水体地理单元，面积为3.6亿平方公里，约占地球表面积的71%。同时，海洋作为地球上最大的政治地理单元，也是联合国成立七十多年来一直关注的重大问题。按照于1994年生效的1982年《联合国海洋法公约》，海洋被划分为领海、专属经济区、大陆架、国际海底区域和公海等法律地位不同的海洋区域。世界上共有150个沿海国，包括39个小岛屿国家。被划归沿海国家管辖的海域约为1.1亿平方公里，国际社会共有的公海和国际海底区域约为2.5亿平方公里。已有一百多个沿海国通过加入《联合国海洋法公约》和国内立法宣布了国家海洋管辖范围，当代的“蓝色圈地运动”在世界范围内已陆续完成。
直到上世纪九十年代，我们人类对“海洋经济”的朴素认知，还停留在“海上圈地”，认为自己占有了海洋，就可以利用海洋和海洋资源。这种朴素的认知，忽略了几个问题：
一是“海上圈地”引发大量的海洋争议，南海也不例外，而争议又影响到了海洋合作；
% q5 f0 \+ W# J! S7 Y3 m; r二是缺少很强的海洋科学研究和海洋技术，这是难以有效地利用海洋、开发海洋资源的，大批发展中国家，特别是小岛屿发展中国家之所以未能把“海洋经济”发展起来，就是因为缺少科学知识和技术；
' W$ }$ O, F0 m  K三是以“海上圈地”为目的的“海洋经济”也助长了对海洋和海洋资源的过度利用，如对某些鱼类种群的过度开发，又比如对海洋生态系统的破坏；
7 E* B4 M+ P! F6 ^- c5 p2 y% D  U. ]四是忽略了海洋是一个生态整体，海洋是我们地球的生命之源，在维持地球的生物多样性、气候系统及水循环系统中发挥着至关重要的作用。工业革命以来，人类把海洋的利用与整个地球的利用割裂开了。
" y5 Q" {4 e! L. G6 Y. Z8 X& u9 b1992年联合国环境与发展会议正式提出了“可持续发展”的概念。自那时以来，联合国主导下的所有关于海洋问题的讨论和活动，均引入了可持续发展观念。受此影响，“蓝色经济”概念逐步形成，并赋予“海洋经济”全新的内涵。当今世界，无论是提到“蓝色经济”还是“海洋经济”，我们均应当按照《2030可持续发展议程》第14项目标去阐释和落实，即“为了可持续发展而保护并可持续利用海洋和海洋资源”。
当前，我们人类要共同面对两大危机，一是气候变化，二是新冠疫情引发的全球经济危机。“蓝色经济”的可持续发展对应对这两大危机均意义重大。非洲54个国家中，有38个沿海国。在第二届联合国海洋大会之前，非洲国家专门召开了关于蓝色经济与可持续发展的会议。衷心希望，重振“蓝色经济”能为全球经济的恢复和应对全球气候变化做出贡献。
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二、“蓝色经济”面临的挑战及应对方向
. }- R- G' H3 [9 h% [" z! P- l2022年第二届联合国海洋大会通过的《宣言》，对保护和可持续利用海洋所面临的挑战做了系统阐释。《宣言》对海洋面临的全球紧急情况深感震惊，包括：海平面不断上升，海岸侵蚀正在恶化，海洋温度与酸度都在上升，海洋污染恶化，三分之一的鱼类种群被过度开发，海洋生物多样性继续减少，活珊瑚约有一半已经消失，同时，外来物种对海洋生态系统和资源构成重大威胁。《宣言》也高度关注不同领域的问题对海洋的影响：一是气候变化对海洋和海洋生物的不利影响日益严重，需要通过气候变化公约框架下的共同行动予以解决；二是必须制止和扭转海洋生态系统和生物多样性健康状况下降的趋势，保护和恢复海洋复原力和生态完整性；三是通过联合国环境大会采取制止塑料污染海洋的措施；四是重视海洋科学研究对海洋可持续发展的重要性，强调要采取变革性行动，到2030年及此后的阶段实现健康、安全、有复原力的海洋。
, E$ g4 J/ @/ @+ a$ n5 i8 l第二届联合国海洋大会对改进海洋的可持续发展也提出了建议。重要的建议包括几个方面：一是加强全球、区域、次区域和国家级的海洋观测和数据收集工作，包括环境和社会经济数据的收集，改进数据和知识的分享与传播；二是加强全球、区域、次区域、国家及地方各级的合作，以加强海洋科学研究领域的协作、知识共享和最佳做法交流机制，包括为此开展南南合作和三方合作；三是建立有效的伙伴关系，包括多利益攸关方伙伴关系、公私伙伴关系、跨部门伙伴关系、跨学科伙伴关系及科学伙伴关系；四是探索、制定和促进创新性筹资办法，推动向可持续的海洋经济转型，并扩大基于自然的解决办法、基于生态系统的办法，以支持沿海生态系统的复原力、恢复和养护。

三、如何看“蓝色经济”的全球治理及其未来？
# c+ |0 B/ G0 J) D/ X从1982年《联合国海洋法公约》到1992年联合国环境与发展会议，再到《2030可持续发展议程》，保护和可持续利用海洋及其资源已成为发展海洋经济的基本原则，也构成“蓝色经济”的基础。第二届联合国海洋大会对“蓝色经济”可持续发展作出了系统规划，但落实还是个大问题，面临巨大挑战：一是，全球海洋治理的“碎片化”。在全球层面，海洋所涉及的渔业、航运、环境保护、科研、生物资源、矿产资源等被分散在不同系统和机构中管理，难以形成合力。二是，协调好对海洋的利用与保护的关系，始终是海洋可持续利用的焦点与难点，不利用就没有经济改善，但利用不好就影响到可持续利用，人类的认识水平还需提高。三是，协调好局部利用与整体保护的关系更加突出，如各国利用海洋时不会想到对气候变化的影响，但全球气候变化已经发生，它对海洋的影响又是全球性的，需要人类以生态系统为基础的办法去利用海洋。四是，经济和技术能力对可持续利用海洋的影响，全球150个沿海国中绝大多数是中小发展中国家，他们可持续利用海洋的能力急待提高。国际社会应帮助他们实现“蓝色经济”的可持续发展。五是，各国应当对海洋的经济价值有新的认识，应逐步超越“蓝色圈地运动”所形成的传统海洋价值观念，宜从全球可持续发展的角度、从基于自然的办法和基于生态系统的办法，去重新认识海洋的价值。六是，鉴于海洋是一个整体的生态环境，各国应更加重视从加强全球合作、区域合作、次区域合作，包括闭海或半闭海区域合作，去寻求改进海洋经济的创新性办法。
中国是一个发展中的大国，已是世界第二大经济体，也是一个海洋大国。中国对海洋的利用将越来越多，对海洋可持续发展的贡献也会越来越大。维护全球海洋的和平、畅通、清洁、以及可持续发展，对中国意义重大，对中华民族的伟大复兴意义重大。中国应当、也可以对全球海洋可持续发展和全球海洋治理做出更大贡献。为此，提出三项不成熟的建议：
' {% k: T% M1 w# t1 R( g第一，中国应当重新审视并完善自己的海洋战略。中国是一个陆海兼备的国家，也是一个沿海海洋权益与全球海洋权益兼具的国家，但中国的海洋战略很长时间更多关注沿海或近海的海洋发展。十八大以来，习近平主席于2013年提出构建“21世纪海上丝绸之路”倡议，对引领中国海上合作迈出历史性的一步；2015年，习近平主席出席联合国发展峰会与世界各国领导人共同制订《2030可持续发展议程》，完善了“蓝色经济”的理念。中国的海洋战略需与时俱进、继续完善，做好对沿海海洋事务与全球海洋事务的兼顾。
第二，中国应当重新评估自己对海洋价值的认知。应该承认，我们的海洋价值理念认知，还停留在航运、安全、渔业、资源等传统领域，对沿海海域，一直突出所谓“蓝色国土”的概念。受这种海洋价值理念的主导，一是我们对沿海海域生态系统的保护认识不深、重视不够；二是对全球海洋对中国的综合价值认识不全面、不到位，如全球运输链问题、全球安全链问题；三是对全球海洋生态系统与我们生活的地球之间的相互影响认识不深。由于这三方面认识的不到位，就导致我们缺乏对全球海洋价值的判断，使我们缺失了对海洋价值的全球视角。在此，要说明的是，中国是大国，大国就要有全球海洋视野，中国对全球海洋治理和海洋国际合作应有更大的贡献。
3 ^6 ?7 I2 l- r$ g# z3 Y第三，中国应当重新评估和完善自己的海洋管理体系。海洋事务很复杂，涉及渔业、航运、海上缉私、生态保护、科研、信息管理等多领域、多学科，需要各部门分工协作、共同管理。我国于1964年设立国家海洋局，从海洋科研、海洋环保、海洋信息管理起步，之后适应1982年《联合国海洋法公约》的签订，拓展到海洋权益、海域管理。国家海洋局作为国务院的一个下属单位，历经了海军、国家科委及国土资源部代管的几个阶段，建立起一支门类齐全的海洋科研和管理队伍。2018年，国家海洋局被撤销，其职能主要划归自然资源部，仅保留了“国家海洋局”的名义。这种机制上的变化，引发国内、国外很大的误解。一是认为把专门的国家海洋局“撤了”，中国是否还重视海洋事务？二是认为中国的海洋管理是否将以资源管理为主导？三是中国的综合性海洋问题谁来管？四是全球海洋事务在中国政府内部谁来统筹协调？过去几年，我在联合国工作期间，也听到一些议论和担心。但令人更担心的是，我国用了五十多年的时间建立起来的一支学科完备、门类齐全的海洋科研队伍、海洋信息管理队伍能否可持续发展下去。当中国在海洋价值观念和海洋战略面临转型的关键时刻，希望我国的海洋管理体制也能够调整得更加合理、更加完善。（完）
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