修订《海洋环境保护法》，建立协调统一的治理体系 - 海洋污染控制法律

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10月24日，十四届全国人大常委会第六次会议表决通过新修订的《海洋环境保护法》。本次修订，在推进海洋环境监督管理制度建设、加强海洋生物多样性保护、严格海域排污许可管理、强化海洋垃圾污染防治以及陆海统筹、区域联动等方面，有许多亮点，中国环境报专访了上海海洋大学海洋文化与法律学院院长唐华、副教授张燕雪丹，对此次法律修订亮点进行解读。

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中国环境报：海洋环境问题表现在海里，根子在陆地上。此次修订进一步强化了陆海统筹、区域联动，构建陆海统筹的生态环境治理体系，可以解决海洋生态保护工作中的哪些难点问题？

唐华：“表现在海里，根子在陆地上”这句话说得非常好。我国监测数据显示，我国海洋污染物约80％都来自陆地，河口地区如长江口、珠江口、杭州湾等都是海水水质污染严重的区域。这种严重的污染，与我国陆地和海洋在质量标准、监测标准和规范、涉海建设项目环评、排污许可管理方面的衔接协调不足有密切关系，例如在制定地表水的相关规范和标准时，对海洋环境质量要求考虑不足，造成海洋局部存在较严重污染。

本次《海洋环境保护法》修订，提出了“陆海统筹、综合治理”的基本原则，并将“陆海统筹、区域联动”作为海洋环境监督管理制度的基础，对于加强海洋污染防控、减缓海洋生态破坏和提高综合治理水平极为重要。具体而言，本次修订加强了陆海之间在规划、标准、监测方面的制度协调，可以更好地实现生态环境保护的综合治理。规划上，全国海洋生态环境保护规划、利用海洋资源或者从事影响海洋环境的建设活动都要符合国土空间规划“一张图”，国务院生态环境主管部门负责制定海洋质量标准和海洋生态环境监测工作，包括制定监测规范和标准并监督实施，发布公报并定期组织对海洋生态环境质量状况进行调查评价，这些对于建立协调统一的治理体系具有重要意义。

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其次，对于过去入海排污口多、乱、缺乏监管的状况，修订后的法律要求生产单位严格按照排污许可规定进行登记、管理、监测，将之纳入更加规范化的管理。在建设项目环境影响评价上，则不再区分海岸工程和海洋工程，要求按照相关建设项目环境影响评价的规定执行，使建设项目环评更加规范。

最后，关于区域联动，这是本次修订最重要的成果之一。海洋与陆地不同，海上边界往往存在不清，污染流动具有跨区域的特征，区域联动可以很好地通过资源整合与共享，提高海洋突发生态环境污染事件的处置能力，并将相邻海域作为一个整体，采取更加有成效的措施。渤海综合治理攻坚战行动计划的成功实施就是这方面的一个例证。

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中国环境报：此次修法是一次较为系统的修订，进一步推进海洋环境监督管理制度建设，理顺执法管理体制，明晰职责边界，在根子上解决“九龙治水”、各自为政的老问题，请您谈谈对此次修订的看法？

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张燕雪丹：“九龙治水”是个老问题，但我们不能简单地认为海洋环境监督管理做不好，就是因为存在太多监管部门。海洋生态环境本身在客观上需要多个方面的治理，涉及很多部门，这是不可避免的。“九龙治水”本身不是问题，问题在于部门之间权责边界是否清晰，以及部门之间是否有顺畅、有效的合作与协调协作机制，要能围绕海洋环境治理中的主要问题、重点问题形成合力，而不是各自为政，更不能相互冲突。

从这一方面来看，本次修订有较多的调整，与2018年国务院机构改革保持了一致，增加了国务院生态环境保护部门对于海洋工程和海上倾倒废弃物的监管职能；明确国务院自然资源主管部门组织海域、海岸和海岛的生态修复项目；授权海警机构对海洋工程建设项目、海洋倾倒废弃物对海洋环境污染损害、自然保护地海岸线向海一侧保护利用等活动进行监督检查。同时，明确规定了海事管理机构对船舶污染及污染事故的监督管理权限，并规定了国务院发展改革、水行政、住房和城乡建设、林业和草原等部门在海洋环境保护方面的职能。

此修订在很多具体治理事务上也明确了职能分工，这对于更好地构建海洋环境污染防控的制度体系奠定了很好的基础。最为重要的是，对于一些涉及多个部门的事项，明确规定了协调部门和协作内容，如重点海域综合治理方案的确定，海洋监测数据的共享，重大海上突发环境事件或事故的应急、调查和处理，以及海洋倾倒区的划定等。

中国环境报：距离上次修订《海洋环境保护法》已过去6年，此次修订规定，严格海域排污许可管理，强化入海排污口监管，对未来海洋生态保护将起到哪些积极作用？

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张燕雪丹：根据海洋生态环境状况公报，我国对日排污水量大于或等于100吨的457个入海排污口监测显示，综合排污口污水排放量最大，其次为工业排污口和生活排污口，排放的主要污染物包括石油类、总氮、总磷、六价铬、铅、汞、镉等。入海排污口的监管主要存在着底数不清、分类不明、责任主体不确定、缺乏监测、整治不到位等问题，这与监督管理主体和制度缺位有重要关系。本次修订明确将排放工业废水、医疗污水，城镇污水纳入排污许可证管理，对于排污口规范化管理意义重大。同时，要求按照相关规定规范排污口设置，加强现有排污口的排查和整治清理。本次修订也进一步明确了监督管理主体，要求沿海县级以上地方人民政府应当根据排污口类别、责任主体，组织有关部门对本行政区域内各类入海排污口进行排查整治和日常监督管理，这有利于实施中将监管责任落地落实。

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中国环境报：修订后的《海洋环境保护法》强化了海洋垃圾污染防治。此次修订为何要强化海洋垃圾污染防治？修订后的条款可以解决哪些现有问题？

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张燕雪丹：海洋垃圾包括了海漂垃圾、岸滩垃圾和海底垃圾。海洋垃圾不同于陆上垃圾，以泡沫、塑料绳、塑料碎片、塑料薄膜、塑料瓶等为主。这些垃圾虽然不是我们通常定义的污染物，但难以降解，海洋生物和鸟类会误食塑料，威胁生命；一些塑料还会变成微小的塑料颗粒，形成更加难以治理的污染，危害更大。鉴于其持久的危害性，联合国可持续发展目标14．1将塑料垃圾密度作为衡量海洋污染的重要指标。

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我国由于人口密度高，经济发展和消费水平不断提升，海洋垃圾呈现增长趋势。为遏制这一趋势，本次修订对海洋垃圾防治进行了专门规定，要求沿海县级以上地方人民政府负责其管理海域的海洋垃圾污染防治，建立从接收、清理垃圾到监测、处置的全链条监管。这将进一步推进沿海省市根据本地情况制定更为具体、详细的法规或规章，在多个环节遏制海洋垃圾的数量，包括防止更多垃圾进入海洋，通过建立管控区域拦截、收集、打捞已经进入海洋的垃圾，并对打捞后的垃圾进行处理，最终形成闭环治理。

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中国环境报：新修订的《海洋环境保护法》以专章的形式对海洋生态生物多样性保护做出规定，防止海洋资源开发对对海洋生物多样性的破坏，具体增加哪些新的内容？

唐华：相较于之前的版本，本次修订第一次使用了“海洋生物多样性”的条文措辞，增加了生物多样性保护的较多内容。概括地讲，海洋生态保护一章中多数条款都包含生物多样性保护的内容。比较突出的有：

首先，明确规定“国家加强海洋生物多样性保护”。针对我国目前对于海洋生物多样性本底情况不清楚的问题，要求加强对生态系统、生物物种和遗传资源的调查、监测、评估。同时，提出建设“海洋生态廊道”的要求。“生态廊道”是党的十九大提出的任务，要求“构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性”，是保护陆地生态系统的重要抓手。本次修订将之写入法律，明确在海洋环境保护中也要针对典型、代表性的生态系统进行完整保护，维护其生态服务功能。

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其次，基于对红树林、珊瑚礁、滨海湿地等生态系统在海洋生物多样性保存方面重要性的理解，明确将海藻场、海草床写入具有典型性、代表性的生态系统，对其加以特殊保护。

第三，明确规定国务院自然资源部分统筹负责海洋生态修复，对于遭到破坏的海洋生态系统开展以自然恢复为主、人工修复为辅的修复，重点考虑改善生境、恢复生物多样性和生态系统功能。

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第四，明确开发海洋和海岸带资源过程中要加强生物多样性保护。虽然在文本中未规定具体措施，但为下一步在工程建设项目、开砂采矿、渔业捕捞等活动中加强生物多样性保护提供了重要依据。

第五，明确建立海洋生态保护补偿制度，并对补偿方式进行列举，包括了纵向生态保护补偿手段的转移支付和产业扶持等。同时，还规定了沿海地方各级人民政府落实补偿资金用于生态补偿的责任。

第六，规定了通过水生生物增殖放流、投放人工鱼礁、种植海藻场、海草床等具体措施恢复海洋生物多样性。另一方面，则规定严格防控引入外来有害生物，破坏本区域生态系统。

第七，除了针对生物物种和遗传资源，法律还要求加强自然岸线、河口地区等重要生物生境的保护，包括制定河口生态修复和其他保护措施方案，进行综合监测等。

最后，对于作为保护生物多样性极为重要的海洋自然保护区，不再在《海洋环境保护法》中单独规定，而是将之作为自然保护地体系建设的一部分，在国家公园、自然保护区或者自然公园的多级保护地制度体系下进行规范。（陈媛媛）

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