王黎黎等：海域立体分层使用权的法律问题研究 - 海洋测绘调查费用

葛宝淼 · 发表于海洋技术发展 2024-10-10 10:34:47

* 本文信息来源：《海洋开发与管理》

作者简介：郑新雨：大连海洋大学，硕士，研究方向为民法王黎黎：大连海洋大学，副教授，博士，研究方向为民商法摘要：伴随着海域资源在开发利用与保护修复过程中存在使用权界限不明、海域使用权人与捕捞权人存在纠纷等具体问题。文章从海域使用权权能的实现着手，提出海域划分空间由二维“平面” 转向三维“立体”，研究结果为建立海域分层立体使用权法律机制，提高海域资源资产的开发效率与生态效益，为全面发展海洋经济提供可靠的制度保障。2海域立体分层使用权的现状

2.1立法现状

我国现行海域使用权的规定大多都是考虑行政管理方面，欠缺从物权方面考虑的法律规定，必然妨碍海域使用权的流转。私法与公法都设置了有关海域使用管理的规定，在《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称《海域使用管理法》)中可以看到总共54条规定，超过30条均为有关海域使用的行政管理规定，但是对于海域的分层使用确权、登记以及海域使用权流转的法律规定并不完善。养殖业与捕捞业有专章规定，《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)规定养殖权与捕捞权具有用益物权的性质，对于养殖权、捕捞权以及海域使用权之间的权利冲突仍然存在，并没有缓解的迹象。在同一片海域具有两名以上的主体使用海域，存在交叉、重叠用海，是否违反一物一权原则存在争议。

海域使用权通过分层划分，有的学者提出海域使用权的划分方式为将一片海域的纵向分为水面、水体、海床和底土，经过登记的海域受法律保护。海域的划分方式较为传统，无法应对新型的海域使用方式。由于不断开发海域资源，海域使用权人之间联系越来越密切，但是海域三维立体空间划分未规定使用海域的确权登记，缺乏立体空间规划的相关规则。关于海域使用权及分层使用内涵的相关法律规定，具体如下。

通过以上可以看出，众多沿海地区相继出台相关的海域立体分层设权的规范性文件，且海域分层使用的办法具有一致性，故并未全部列举各地的规范性文件。其他规范性文件对充分利用海域资源提供政策上的支持，其本质具有约束力，但法律效力低，海域使用权与其他用海主体之间的矛盾解决、海域立体分层使用如何在实践中平稳着地仍为社会关注的热点。

2.2司法现状

通过中国裁判文书网进行检索“海域使用权”“捕捞权”的判决书35份，本文选取其中1个案例进行分析。

案例：刘某、王某海上通海水域财产损害责任纠纷案。2018年3月始，王某未经刘某等19人允许，擅自进入刘某等19人养殖区域进行捕捞作业，破坏刘某等19人用于底播养殖的养殖设备，并造成底播养殖的毛蚶、海参等丢失、滞长、死亡，破坏养殖环境。本案争议的焦点是同一海域捕捞权与海域使用权可否并存？经查明，王某享有捕捞权，刘某等19人(包含郑某等5人)享有海域使用权、养殖权，王某的捕捞区域共涉及其中郑某等5人主张的养殖海域。分析如下：第一，王某的用海方式存在妨害郑某等5人合法使用海域的可能性，王某的捕捞权与郑某等5人的海域使用权、养殖权无法相容。第二，用海时间对两种用海权利能否相容具有重要影响。王某常年在重合海域捕捞虾蛄。王某采用定置刺网方式连续占用水面、水体，可能影响郑某等5人底播养殖的维护及扇贝养殖的准备工作，因而郑某等5人有权拒绝。第三，投入成本也可作为确定两种权利优先顺位的参考。郑某等5人自行投入苗种、设备进行养殖经营，缴纳海域使用金，负有依法保护和合理使用海域、不能破坏性使用海域或者污染海域的法定义务，对重合海域投入成本较高。通过投入成本高低比较，郑某等5人的用海权利也应优先于王某的用海权利。根据上述分析，王某未经海域使用权人同意进入重合海域捕捞，行为构成侵权。

用海进行养殖的海域使用权能否与养殖权并存在同一片海域，海上、通海水域财产损害责任纠纷具体考量的因素包括但不限于：使用海域的时间、利用海域的方式以及花费的成本。捕捞权人未经允许超越正常利用海域的行为，侵害了海域使用权人的权利。海域使用权是排他性的使用权，依法缴纳海域使用金并对于重合用海的区域投入成本高，捕捞权人在行使捕捞权的过程中，不得损害海域使用权。海域使用权人受到损害，有权请求停止侵害、赔偿损失。

3海域立体分层使用权存在的问题及成因

进一步推进海域立体分层使用具有必要性。一方面，海域资源的开发需要入人工、技术等大量的资源，同时伴随着海啸、台风、海盗的风险，故需要通过设立海域立体分层使用权，促进海域蓝色经济的发展；另一方面，海域资源的开发活动具有外部性的特征，越来越多的人发现海域资源的价值，争相攫取海域使用权的利益，同时也带来海域资源浪费的问题与环境生态被破坏的问题。因此，亟须法律平衡各方的利益，适时对私人权利加以规制，保护社会公益。我国立法机关将海域归为物权，海域三维分层确权在法律制度上还存在一些不足，与海域使用立体分层管理现实需求不匹配，需要加强规范和完善。

3.1现行法律无法适应海洋经济的发展

《民法典》规定海域使用权的性质为用益物权，需遵守一物一权原则，《海域使用管理法》自2001年颁布后长时间未修改，显然无法适应海洋经济的发展，具有滞后性。其他规范性文件提出海域分层设权以促进海域使用权的开发，具有可借鉴性，但由于法律效力低，不具有全面性。利用海域资源的方式不断升级，海域开发方式包括但不限于养殖与旅游等传统的用海方式，还包括新兴海洋产业，传统的海洋产业与新兴海洋产业存在冲突与矛盾。要缓解海洋经济结构矛盾，应明确海域三维分层使用权人的权利入手。《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》与《要素市场化配置综合改革试点总体方案》指出要着力解决自然资源权力交叉、冲突的问题，推进合理有序用海。我们不仅要从海域三维分层使用角度进行划分，还要关注“海域使用权的立体分层使用”的管理模式，海域使用管理也从平面转向立体，逐步完成对海域空间管理体系的变革。

3.2缺乏海域三维分层使用确权的登记模式

由于海域使用权具有物权的性质，海域使用权经过登记，受法律保护，与养殖权、捕捞权相比有更强的效力，现缺乏海域三维分层使用确权登具记的模式。海域三维分层使用需要复杂的数据与技术的支撑，才能够更好地管理海域资源和用海活动。海域使用权的登记内容主要是将海域产权主体进行记录，还包括以下事项：海域的位置、面积、用途、使用期限等情况，以及海域使用权派生的他项权利所作的登记。海域本身的流动性强，无法有效界定海域分层使用的范围，故海域立体开发过程中效率低，难以充分利用海域资源。

(1)海域功能区划进行用海登记，登记某种用海方式，忽略海域兼容性的特征，在同一片海域可以存在多种不完全排斥的使用海域行为，“平面化”的管理方式在确权登记中无法适用三维海域开发状态，海籍登记中没有体现一些海域上下构筑物及其附属设施，以致海域使用权难以集约化利用，未考虑海域空间利用动态化的特点。

(2)以“二维”宗海边界的海籍管理模式，平面化的思维管理模式已经无法适应社会经济的发展。

(3)海域使用通常没有可见边界，难以通过遥感卫片上区分。用海信息难以直接提取，无法实现有效的监管。现行宗海范围界定从“四至”转向“八至”坐标的技术难度大，不具有现实操作性以及高额的成本。潮起潮落，水面与海床上下范围始终处于动态之中，不同的用海活动范围也处于不稳定状态。

3.3海域分层有偿使用制度不完善

海域有偿使用制度能促进海域资源的利用。经过审批，海域使用权人方可在规定的期限内使用海域资源，并且需要支付海域使用金。海域使用方式包括海上发电、海域养殖、海底铺设电缆以及捕捞海洋生物资源等。但是目前海域使用存在以下问题。

(1)海域捕捞历史悠久，人们已形成捕捞的传统，并没有缴费的观念，1993年《国家海域使用管理暂行规定》首次明确规定收取海域使用金，但海域使用金的征收标准偏低，导致海域资源开发过度，近岸海域海洋生态脆弱。

(2)海域使用金的使用缺乏有效的监管。海域使用金主要用于海域的整体规划策略、整治治理、保护海域生态环境与资源的合理利用以及管理。目前海域使用金使用不够透明化，难以用于海域的保护与管理，不利于海域资源的绿色开发与保护。

3.4海域使用权与其他权利存在矛盾

3.4.1行使海域使用权与捕捞权过程中不和

海洋渔业权利包括捕捞权和养殖权，捕捞权属于自然资源使用权的其中一种，指在大自然中对海洋生物资源进行获取利益的权利。捕捞权人具有在合理范围、一定的时间内进行捕捞的权利，但是具有一定的限制，若捕捞权人的用海时间及用海方式影响海域使用权人，则有权要求其不得继续实施捕捞行为，对于造成的损害，应承担一定的责任。海域使用权与捕捞权相比往往具有优先性，因为海域使用权投入成本高，故在司法实践中常优先保护海域使用权，防止因为捕捞权增加海域使用权人的成本，这是过往主要的矛盾。

为缓解权利冲突，有学者认为海域使用权制度与渔业权、土地承包经营权存在矛盾，可以选择通过废除海域使用权制度的方式。海域使用权废除并不是一个上佳之策，应合理规划海域立体分层使用权的研究，海域立体规划中首先要明确海域空间范围以及权属，如果没有明确规定海域空间立体规划，则会产生矛盾。例如，对于海域使用权的空间范围界定未确定，海域捕捞与海底养殖之间总会有一些摩擦，重叠用海、交叉用海等情形时有发生。重叠用海也会致海域资源利用效率低，海洋经济的发展将会遇到“瓶颈”，难以突破。

3.4.2海域使用权与相邻关系之间不和

相邻人之间应本着团结友好、善良互助的理念，但是由于海域资源的价值不断上升，不同海域使用权人之间的纠纷也层出不穷，相邻人之间应秉持一定的宽容，海域始终处于流动中，海域的用海方式不是一成不变的。从海洋空间平面化利用的过程中，可以发现现行立法较为细致，但海域分层使用强化了相邻关系的作用，也对其要求做了进一步的提高。

4完善海域立体分层使用权的路径

现有的海域使用方式是从“二维”平面利用的角度出发，由海域管理部门将确权的海域区划范围内的面积，经过确权登记，在经审批的海域范围内可以对某海域资源从事相关的经济活动，而同一海域内纵向分布的其他类型的资源则构成浪费。海域资源的利用率低，因此，由“二维”平面转向“三维”立体分层海域使用方式具有重要意义。

4.1尽快修改相关法律，完善海域管理规则

由于我国海域保护立法起步较晚，现行的法律无法应对日新月异的海域经济发展，用海之间各式各样的矛盾层出不穷，亟须完善海域使用规则。

(1)完善法律规则，海域立体确权具有可行性。《民法典》第三百二十八条规定依法取得的海域使用权，未规范海域三维分层使用权。海域使用方式具有多样性，有的互不影响，有的不是完全排斥却存在限制之处。可以在《民法典》的基本框架下，专章规定海域使用权，在同一片海域中兼容性用海提供上位法依据，调和用海冲突。构建三维产权相关的法律规则，依法推进海域资源的开发与利用，帮助缓解各方权利人之间的矛盾，维系各方的利益。

(2)通过修改《海域使用管理法》细化海域空间的界定，对于缺失的水面上方空间管理予以规定。评估分层海域使用状况，监督海域分层使用状况，对滥用海域资源行为及时阻止。行政执法机关落实监督措施，设立海域分层使用的监督机关，营造合理合规的用海环境，对于违规进行海域开发的行为进行惩处，惩罚与宣传有偿使用海域资源并进。

4.2完善海域使用权立体分层确权的权属登记

三维立体分层使用海域权，各个层次可能具有不一样的使用权限和管理方式，海域三维分层使用确权登记是为了确认和记录海域及使用的边界、确定海域使用权、利用海域资源如渔业资源和矿产资源，更好地保护海域环境。海域具有极强的流动性，划分空间范围难度更大。海域的二维平面的界定标准明确，但是三维的空间范围具有现实技术应用的难度，采取何种丈量的标准法律并没有明确的规定。学者主张采用“四至坐标+竖向海籍信息”记录，例如，“四至坐标”和“底土”结合的方式进行界定海底铺设电缆的用海范围。

各沿海地区都在为海域三维分层使用确权登记提供新的办法，亟须制定效力高的法律，使沿海各地区实施统一的登记制度。以《海域使用管理法》第十九条规定的现行权属登记为基础，创新海域三维分层使用管理技术，设立海域三维分层使用的登记方式。建立海域三维分层使用权网上登记系统，使用海域的时间、方式、范围都可以通过网络进行记载，每位使用者都可以进行查看，避免矛盾，但也存在成本较大的缺点。

4.3完善海域分层有偿使用制度

(1)加大宣传方式，宣传有偿使用海域资源的标准、征收方式，发生海域纠纷及时进行调解，引导正确的司法救济途径。在美国，不同的海域开发方式，依据不同法律有不同收费标准，对于海域使用金的收取标准，可以作为参考，不同的用海区域、用海方式、用海时间综合考虑收取海域使用金的费用。完善海域使用金的管理模式可以帮助海域资源的集约化利用，减轻资源的浪费。

(2)对于使用海域行为收取相应的费用，其估价需考虑生态补偿价值，国外有的学者提出应考虑海域使用期权价值及遗产价值，实物期权法广泛用于不同国家海域使用权定价，制订合理的收取海域分层使用金的标准，遵循合理、透明、公正的原则，促进海域资源的可持续发展。

4.4明确划分海域立体分层使用权人的权利边界

由于海域具有兼容性，同一海域可能存在两种以上的使用方式。明确海域立体分层使用权人法律上的权利，需要进行分层确权，可以缓和用海矛盾，作为提高空间利用效率的最佳方式。学者们提出不同的划分海域立体分层确权方式，有的学者认为海域资源利用过程中共分为5部分的权利；有的学者将海域划分为水面以上的范围、水平面、海床和底土，然而此种海域划分方式无法适应现行海域经济的发展，海域分层使用权的确权方式仍是一个难题。针对一些功能所占用的一定海域空间范围展开确权的过程，海域使用权管理中，可以制定海域空间三维产权法律体系。对海域进行产权管理与保护的法律体系，内容主要包括海洋领土主权、海洋空间立体规划、海洋专属权益划定、海洋环境保护以及海洋资源勘探开发，海域使用遥感检测技术需不断加强，从而保证海域使用权分层确立。

加大用海使用权人之间的沟通，促进和谐的关系，不动产分层使用相邻关系之间的矛盾，可以参照《民法典》第二编第七章相邻关系的规定，缓解相邻关系之间的纠纷。多数用海活动使用一部分空间范围，如海水养殖、铺设海底电缆等；还有一部分空间处于未开发状态，如果符合规定的条件，可以进行其他的用海活动。以往的实践经验可以参考象山县“以三维海籍为核心的海域立体管理模式”。

4.5借鉴其他省(自治区、直辖市)海域使用管理办法的经验

根据目前海域使用情况，由于海域新型产业的发展，各沿海地区为了提高海域资源的利用率，探索实施海域立体综合开发利用，沿海各地均出台相关法规及其他规范性文件。专项推进新型海域产业的发展，如《浙江省自然资源厅关于推进海域使用权立体分层设权的通知》将海域立体分层的使用权范围界定在跨海桥梁、海底隧道、海底电缆管道、海上风电、光伏、养殖、温排水等用海，重叠用海区域需征得原海域使用权人的同意。海洋信息共享有助于海域分层使用的实时监管，减少用海冲突，如珠海经济特区建立的海洋信息共享制度，实时更新调查的海洋资源数据，检测海洋生态环境，市自然资源行政主管部门与市生态环境行政主管部门，分工负责。交通与海事等相关部门录入全市海洋的海洋信息平台。

5结语

开展海域立体分层使用可解决海洋开发利用活动空间的难题，促进蓝色经济的发展，加快建设海洋强国。通过设置海域立体分层使用权可以缓解重叠用海问题，划定三维立体空间的产权范围，三维海籍登记模式即同步规定海域使用权立体分层确权的权属登记，从而“二维”平面转向“三维”立体空间，实现海域资源经济的可持续发展。

* 转载请注明由“海域海岛环境科技研究院” 或公众号“海洋开发咨询”编辑与整理。文章用于学习与交流，版权归原作者所有，如有侵权联系删除。

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公司拥有5家控股公司，其中3家国家级高新技术企业、专精特新和1家瞪羚企业，拥有海洋测绘资质、海洋工程勘察资质、检验检测机构资质认定（CMA），并通过生态环境部环境影响评价信用平台、自然资源部海域使用论证信用平台备案。公司积极参与社会团体活动，是中国太平洋学会海域使用研究分会会长单位、中国海洋工程咨询协会海洋论证评估质量管理分会和海洋产业分会理事单位、中国疏浚协会理事单位、深圳全球海洋中心城市建设促进会理事单位、海南省国土空间规划协会会员单位。

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