从新《海上交通安全法》谈我国海洋安全权益维护 - 海洋污染法规执行

海洋权益自20世纪90年代正式成为我国一个重要的法律概念，其主要涵盖了海洋政治权益、海洋经济权益、海洋安全权益和海洋科技权益等。近年来，国际海洋问题冲突不断，也让海洋权益之争发展到了白热化的状态，海洋纠纷渐趋复杂化，对我国海上权益维护提出了更高的要求。海洋安全权益，一直以来都是其他海洋权益的重要保障，可以说，没有海洋安全权益，就无法实现其他海洋权益。

党的十八大提出了建设海洋强国，而实现海洋强国的基础就在于维护我国海洋主权，保障海洋权益，确保国家海上安全。在这种情况下，海洋安全权益显得愈发重要，用成文法的方式加强和完善我国海洋安全权益的法治建设，从立法角度维护我国海洋安全权益显得尤为紧迫。

一、海洋安全权益维护的法治建设现状

海洋安全权益是一种综合利益，所有海洋法律法规都涉及海洋安全权益的保护问题，这也说明国家海洋安全权益的普遍性。

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近年来，我国采取分散立法的方式制定了一些涉及海洋安全权益的法律，包括《中华人民共和国渔业法》（1986年颁布，2000年、2004年、2009年、2013年修订）、《中华人民共和国领海及毗连区法》（1992年颁布）、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》（1998年颁布）、《中华人民共和国海域使用管理法》（2001年颁布）等。纵然这些法律已将海洋安全权益的维护写入了相应的法律条文中，但这些条文都仅是对我国海洋安全权益的归属以及区域的划定进行说明，而针对权益的具体维护并未纳入立法。

此外，我国于1995年批准《联合国海洋法公约》，成为该公约的缔约国。由于该公约一直被认为是最全面完整的海洋法法典，近年来，我国海洋相关问题均适用该公约解决，一直未形成我国自己的海洋法。由于我国未明确规定联合国海洋法公约在我国的适用方式，按照许多学者的观点及目前的实践证实，公约采用间接适用的方式，并且优先于国内法适用，故实践中涉及到我国海洋安全权益的维护，很大程度上参照《联合国海洋法公约》执行，尚未有明确的法律条文将公约中涉及到海洋安全权益的条文转化写入我国立法。

纵观之前各类涉及海洋安全权益的法律条文，在新修订的《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海安法》）生效前，我国海洋安全权益维护的法治建设停留在对海洋主权的宣示层面，没有针对海上安全权益规定具体的措施与执行办法，难以适应海洋强国战略发展需要。

而本次《海安法》的修订，不仅通过法律条文明确规范了我国对海上安全所享有的管辖权限，也对如何维护国家海洋安全权益出台了具体的、可操作的措施和办法，适时将海洋维权观念引入海上交通安全中，在已有基础上为海上交通安全赋予了新的内涵，从立法层面实现了对海洋安全权益的维护。

二、新《海安法》中涉及海洋安全权益维护条款分析

海上交通安全与国家海上安全紧密相关，海上交通安全关系着海洋安全权益的实现，而国家海洋安全权益的法治建设也是保障海上安全的重要手段。作为我国海上交通安全领域最核心的法律，新《海安法》在某些程度上弥补了当前海洋安全权益维护相关法律条文的不足，顺应了国家海洋强国战略和海洋争端局势的新变化，当国家海洋安全权益受到侵害时，可以根据这些法律法规迅速采取措施。

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（一）明确了海洋安全权益中的管辖权

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1．中国籍船舶的域外管辖

《联合国海洋法公约》等国际公约赋予了船旗国对本国籍船舶的域外管辖权限，其第九十四条规定，各缔约国应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制。新《海安法》基于我国法律的管辖原则，对《联合国海洋法公约》赋予船旗国政府的管辖权进行了细化，明确将中国籍船舶的域外管辖制度纳入到新《海安法》中，便于我国海事管理机构有效地行使船旗国管辖权，保护中国管辖海域外中国籍船舶和船东的利益，确保中国海洋安全权益不受侵害。

新《海安法》第七十九条明确提出了中国籍船舶在域外发生险情时的国际协作制度，对中国籍船舶进行相应的域外保护；第八十六条声明了中国籍船舶在域外发生海上交通事故时我国的监督管辖权。这些法律条文作为《联合国海洋法公约》中对船旗国管辖权的明确和细化，从立法层面赋予了中国海事管理机构对悬挂中国国旗船舶的管辖和监督权力，避免了某些国家妄图扩大海洋管辖权，妨害我国的船舶正常航行和海洋安全权益。

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2．中国籍船员的境外保护

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新《海安法》明确规定了船员境外突发情况的管辖，是我国属人管辖原则下的一大体现。新《海安法》第十六条明确规定，国务院交通运输主管部门和其他有关部门、有关县级以上地方人民政府应当建立健全船员境外突发事件预警和应急处置机制，制定船员境外突发事件应急预案，将船员境外突发事件的应急处置交由船员派出单位所在地和户籍所在地的政府负责，并明确了驻外使领馆和相关海事机构的协助要求。

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船员安全是海上安全至关重要的一个组成部分，是我国实现海洋安全权益维护和加强执政能力建设的基本保证，新《海安法》首次将涉及船员权益的船员境外突发事件预警和应急处置等制度写入国内法律，保证了在突发事件发生时，我国可以有效行使管辖权，对船员进行保护，为维护船员权益起到有力的推动作用。

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（二）完善了海洋安全权益维护中港口国监督制度

港口国监督作为《联合国海洋法公约》赋予港口国主管机关的一项重要权力，传统的监督检查和处罚主要依据行政法规和规章，譬如《国际船舶保安规则》《港口设施保安规则》《外国籍船舶管理规则》《船舶安全检查规则》等，缺乏上位法的指导，作为涉外执法依据存在效力不足的问题。原《海安法》更多地将重心放在对中国籍船舶的监管上，不仅没有明确港口国监督管理具体要求、执法程序以及实施流程，并且还存在与下位法在港口国监督的内容上未能有效衔接的问题，导致海事管理机构在实施港口国监督检查时，无法充分履行相应的职责。

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新《海安法》从内容、程序、实施等方面为相关部门履职提供了法律依据。第八十八条明确规定了海事管理机构对外国籍船舶实施港口国、沿岸国监督检查的权力，从法律层面明确了海事机构的港口国监督职责，赋予了其对管辖区域内的外国船舶进行监督和检查的权力，以确保船舶的适航性以及船员的安全，防止海洋污染，维护我国海上交通安全权益。

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（三）细化了海洋安全权益维护中针对外籍船舶非法入侵的措施

近年来，某些国家频繁地派出舰船出没于我国周边海域，进行各种侦查活动，挑衅我国的海上交通安全，我国海洋安全权益受到了极大的威胁。某些别有用心的国家派出外籍船舶染指南海和东海，海洋安全权益冲突一再升温。

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原《海安法》自1983年颁布到如今已近40年，而对外籍船舶非法入侵的处理方式和措施并没有随着时代的变化而调整，仅在第十一条规定“外国籍非军用船舶，未经主管机关批准，不得进入中华人民共和国的内水和港口”，并没有为中国海事管理机构处理外籍船舶非法入侵情况提供具体的执法依据和参考。新《海安法》针对外籍船舶非法入侵的情况，完善了相关规定，为维护我国海洋安全权益确立了有针对性的举措。

1．禁止外国籍船舶的非无害通过

按照《联合国海洋法公约》，我国允许外国籍船舶无害通过，即在不损害我国海洋和平、安全与良好秩序的情况下，无需事先通知或征得许可而连续不停地迅速通过我国领海或为驶入内水或自内水驶往公海而通过领海的航行。新《海安法》第五十三条明确禁止外国籍船舶在领海的非无害通过，以达到维护海上交通安全、保护海洋环境的目的。

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2．明确紧追权的适用

针对外籍船舶非法入侵，《联合国海洋法公约》赋予各缔约国使用紧追权及时对非法入侵的外籍船舶进行拿捕的权利。新《海安法》也将紧追权的适用纳入立法，第九十二条明确规定外国籍船舶违反中华人民共和国海上交通安全或者防治船舶污染法律、行政法规的，海事管理机构可以依法行使紧追权。该法律条文针对海上紧追权明确了行使程序与适用范围，以便在有外籍船舶非法入侵时，海事管理机构可以立刻解决问题，不会因为缺乏明确的法律指导而无从下手，从而最大限度地保护我国的海洋安全权益。

3．明确对外籍船舶非法入侵的处罚

新《海安法》针对外籍船舶非法入侵，建立了明确的处罚条件、处罚依据和处罚规则，为涉及海事管理机构提供了明确的执法依据。第四十六条提出了国际航行船舶进出口岸以及临时进入非对外开放水域的要求；第九十二条明确规定了外国籍船舶可能威胁中华人民共和国内水、领海安全的，海事管理机构有权责令其离开；第一百零四条、第一百零七条针对外国籍船舶违反规定进出中华人民共和国口岸、内水、领海的情况，规定了行政处罚对象及标准，既追究船舶所有人、经营人或管理人的责任，也追究船长的责任。从内容、程序、实施等方面为海事相关部门制止外国籍船舶非法入侵提供了法律依据，保障了我国海洋安全权益的有效实现。

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（四）增加了海洋安全权益维护中对特殊船舶的特别规定

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为应对目前复杂的海洋形势，新《海安法》对特殊船舶制定了严于《联合国海洋法公约》要求的规定，以更好地保障我国海洋安全权益。

按照《联合国海洋法公约》，潜水艇或其他潜水器通过领海必须浮出水面并展示国旗，这也就赋予了潜水艇或其他潜水器无害通过权，意味着只要按照公约要求浮出水面并显示国旗，即可在不事先通知或征得我国同意的情况下，连续不间断地航行通过我国领海。

而新《海安法》对潜水器这类型的特殊船舶作了新的规定。第五十四条明确规定外国籍的潜水器、核动力船舶、载运放射性物质或者其他有毒有害物质的船舶、其他可能危及中华人民共和国海上交通安全的船舶进出中华人民共和国领海，应当向海事管理机构报告，并接受指令和监督。

针对特殊船舶，在公约的基础上进行具体的要求，从某种层面上是我国海洋安全权益维护意识增强的体现，实质上也是维护国家海洋权益在海上交通领域的又一具体反映。

（五）加强了海洋安全权益的部门协作

海洋权益是海洋综合管理的成果体现，所以维护海上交通安全权益需要在部门分级管理的前提下，针对海洋区划、发展战略、立法、执法以及行政监督各方面进行统一和配合。

新《海安法》第四条、第十八条、十九条等条款明确规定国务院交通运输主管部门对海上交通安全工作的主管职责，划定了国家海事管理机构的具体负责工作范畴与职责职权；第四十三条、第一百一十八条明确，在加强海事力量建设的同时，建立与渔业渔政、生态环境、自然资源、相关海上军事机关在海上交通资源开发和利用方面的配合机制，加强国家各相关部门的通力合作。新《海安法》在立法层面更加关注交通运输主管部门、海事管理机构与其他海洋管理部门的协调和配合，避免了政出多门的情况，通过各部门通力合作，实现海上维权力量的团结统一。

三、海洋安全权益法治化建设的意义

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海洋法的特征包括国际性、综合性、科学技术性和国家权益性。海洋安全权益不仅蕴含着深刻的法理意义，更重要的是有极强的实践性。海洋安全权益法治建设对我国海洋权益维护至关重要，我国捍卫海洋安全权益的决心不可动摇，故而观念应随着国际海洋形势的变化而发展革新，在立法上必须明确和细化我国保障国家海洋安全权益的具体举措，构筑海洋安全管理的各种法律与制度体系，体现我国维护国家海洋安全权益的坚定立场。

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新《海安法》将海上交通安全管理与维护海洋安全权益统筹结合，代表着我国海上交通安全管理观念正在向着科学、发展、进步的方向转变，与时俱进地在海上交通安全管理制度中体现着海洋维权的理念，代表着我国在逐渐完善海上交通安全管理内容的同时，对我国海洋安全权益的考量也在逐步深入推进，立足当前，着眼长远，聚焦重点，全面推进对我国海洋安全权益的法治化建设，有效地维护国家海洋权益，从多维度、多层次逐步将海洋强国战略落到实处。

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来源：《中国海事》 2022年第2期   作者：左婧 ，周希铭（南疆海事局）

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