【海洋观点】健全海洋生态环境损害赔偿制度的对策建议

建立健全生态环境损害赔偿制度是生态文明体制改革的重要内容，是生态文明制度体系建设的重要组成部分，是实行最严格的生态环境保护制度的具体实践。
8 f; Y- ^; H" n/ a% o2022 年 5 月，生态环境部联合最高法、最高检和科技部、公安部等 11 个相关部门共 14 家单位印发了《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《管理规定》），巩固了生态环境损害赔偿制度改革成果，优化了制度建设，推动了改革向纵深发展。然而，《管理规定》明确指出“涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用海洋环境保护法等法律及相关规定”。《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称海环法）早在1999 年第一次修订就设置了专门的海洋生态环境损害赔偿条款，开启了行政机关代表国家提出生态环境损害赔偿的制度先河。但二十多年以来，除了在海洋溢油事故索赔方面进行了积极探索和实践外，海洋生态环境损害赔偿工作总体进展缓慢。
, Y! N. F( E0 a* h) z- D; W. `一、科学界定海洋生态环境损害索赔启动条件
科学界定海环法中的“给国家造成重大损失”是明确索赔主体职责的基础。如前所述，采用价值定量来界定“重大损失”并非最优决策指标，但以海洋生态环境变化机理为依据，通过一些可快速简易判断的海洋生态环境损害指标，如影响面积、排放量、生物资源损失量等来定量描述“重大损失”是相对科学的评判标准。《生态环境损害赔偿制度改革方案》将适用情形规定为较大及以上突发环境事件、省级以上重点生态功能区和禁止开发区的事件、其他严重影响生态环境后果的事件三类，此种定性描述的方式也值得借鉴。如对于非法围填海、触及生态保护红线的-些破坏行为可以通过一票否决方式定性为重大损失；组织专业人员对生态环境损害进行初步评估，通过可能造成的损失评估来判断是否属于重大损失。由于《索赔办法》仍现行有效，因此建议废止《索赔办法》，重新出台新的配套措施，通过定量和定性相结合的方式来科学界定海洋生态环境损害赔偿启动条件。
/ d: U3 ~$ R* G& M) o9 V% E二、提高海洋生态环境损害鉴定评估技术能力
制定海洋生态环境损害鉴定评估技术标准，使海洋基线水平确认、海洋生态环境损害范围和程度确定、因果关系判定、损害价值量化、恢复方案制定以及恢复效果评估等关键步骤有据可依，才能为海洋生态环境损害索赔提供客观、公正的依据。因此，需要在充分吸收《海洋生态损害评估技术导则》(GB/T34546-2017)内容的基础上，制定海洋生态环境损害鉴定评估技术指南，规定海洋生态环境损害事件类型调查；海水质量、沉积物质量、海洋生物质量以及海洋生态服务功能指标选取与调查；基线调查确认；生态环境损害因果关系分析；实物量化与价值量化；恢复方案技术筛选以及恢复效果评估等方面的技术要求，并保证工作程序及参数选取兼具科学性与可操作性，同时，生态环境部和司法部鼓励环境损害鉴定机构和专家提升近海海洋与海岸带环境损害鉴定评估能力，为海洋生态环境损害鉴定评估工作提供有力的技术支撑。
三、建立健全海洋生态环境损害赔偿执行监管机制
: r. M; T' [9 T5 E) ~海洋生态环境损害赔偿执行监管是海洋生态环境损害赔偿制度未端优化中的重要一域，主要包括海洋生态环境损害赔偿资金管理和海洋生态修复管理两部分。建议建立健全生态环境主管部门指导下、索赔主体负责制的海洋牛态环境损害赔偿执行成效考评、监督与责任追究机制，确保海洋生态环境得到及时有效修复。对于海洋生态环境损害赔偿资金，建议与《生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》(财资环(2020)6号)保持一致，明确执收、使用和管理相关规定。对于海洋生态环境修复，建议参考《管理规定》，分别给出可修复和无法修复两种情况的监管依据，并研究开发海洋生态环境修复模型与方法筛选决策工具，构建海洋生态环境损害修复效果评估指标体系，制定海洋生态环境修复效果评估标准与技术规范。
. b: c1 n" i6 v5 M: l: K$ E3 x四、加强船源性海洋生态环境损害赔偿制度研究
近四十年来，我国沿海发生船舶溢油事故约3000起，平均4~5天发生一起污染事故。船舶在全球范围内流动、我国船舶油污损害赔偿机制必须与我国参加的国际条约相协调，因此需要在遵循侵权法和环境法发展规律的基础上，研究化解船源性海洋生态环境损害赔偿法律规范冲突的途径，解决生态利益与传统民事权益的兼容问题。一方面按照国家自主性与国际统一性相结合的原则，通过国内法与国际条约相互转化、修改海商法等途径优化现行法律规范的协调性。另一方面，衔接现行船舶污染事故应急机制，形成责任主体明确、工作链条完整的船舶污染事故应急、调查、赔偿协作机制，加强以区域生态功能恢复为目标的海洋生态环境修复措施与技术研究，规范船舶污染事故后海洋生态环境修复的责任承担方式及执行。

文章来源：节选自《海洋环境保护法修订背景下海洋生态环境损害赔偿制度研究》，原刊于《海洋环境科学》2024年第10期
作者：蔡悦荫，系国家海洋环境监测中心高级工程师；张广帅，系国家海洋环境监测中心副研究员；李晴，系国家海洋环境监测中心高级工程师；孙家文、姜峰、宫玮，系国家海洋环境监测中心研究人员；闫吉顺，系国家海洋环境监测中心工程师。