杨泽伟：中国与《联合国海洋法公约》40年的主要教训

其实，在第三次联合国海洋法会议召开的过程中，中国政府代表团慢慢意识到，在客观上讲中国的海洋权益与广大的第三世界的主张并不是一样的。例如，沈韦良代表就曾经直言不讳地指出，《公约》中的一些制度设计是有问题的，或者说是有重大瑕疵的，如大陆架定义、相邻或相向国家间海域划界的原则，就是其中比较典型的例子。因此，正视《公约》相关制度对中国的不利影响，吸取中国与《公约》互动过程中的教训，并在适用《公约》时予以重视，这是中国海洋权益维护的重要一环。
2 p/ B/ E" W2 R% W一、中国不应成为国际海洋法律秩序的被动接受者
毋庸讳言，在以《公约》为核心的国际海洋法律秩序的建构中，“中国所倡议的新规则寥寥无几”。如前所述，中国政府虽然派代表自始至终参加了第三次海洋法会议，但是在涵盖2个序言、17个部分、9个附件、共320条的庞大《公约》体系中打下中国印记的地方比较少见。首先，在议题设置方面，中国主要是支持大多数发展中国家的要求，很少主动提出有关议案。诚如1973年3月在海底委员会第二小组委员会会议上，中国代表团发言时表示：“中国政府坚决支持许多中小国家代表团的意见，在第三次联合国海洋法会议上应该制订一个新的全面的海洋法公约”。而反观地中海的岛国马耳他，早在1967年8月，其常驻联合国代表阿维德帕多（Arvid Pardo）就提出，国际海底区域应被看做人类共同的财产，为全人类的福利服务。帕多的建议产生了重大的影响。联合国大会的一些决议，先后肯定了帕多提出的“人类共同继承财产”的主张，该主张被载入《公约》第136条，成为了支配国际海底区域的原则。其次，在约文起草方面，中国对会议纷繁复杂的议题所涉及的法律问题没有系统、深入的研究，缺少这方面的法律专家来起草公约条文。最后，在缔约谈判能力方面，由于1971年才恢复中华人民共和国在联合国的合法席位，之前中国政府代表团参加多边外交的实践并不多，没有构建全球秩序的经验，因而对国际会议的程序或议事规则不太熟悉。此外，中国政府派遣参加第三次联合国海洋法会议的代表团成员只有20人左右，人数比丹麦、瑞士等中等国家的还少。
进入21世纪以来，虽然中国积极参与国际海洋法律秩序的变革，但是在联合国等有关国际立法机构中，中国主动提出原创性的国际法议题进行讨论的情形仍然比较少见，且鲜有中国政府代表或者中国籍的委员作为专题报告人和牵头人的情形。
二、中国的立场不能以意识形态为标准
在第三次联合国海洋法会议期间，中国代表团在大会发言时一再强调，今天国际社会有关海洋权益的斗争，本质上就是侵略与反侵略、掠夺与反掠夺、霸权与反霸权，是广大的第三世界国家反对超级大国海洋霸权主义、捍卫国家主权和维护民族权益的斗争；中国政府和中国人民与广大的第三世界国家的政府和人民有着相似的遭遇，肩负共同的使命，因而中国旗帜鲜明地站在广大第三世界国家一边，坚决反对超级大国的侵略、颠覆、控制、干涉和欺负。可见，在当代国际海洋法律秩序的建构中，中国主要以意识形态的因素作为取舍标准，支持发展中国家的主张。作为发展中国家，中国属于第三世界，中国旗帜鲜明地支持第三世界国家扩大200海里海洋权益的斗争是当时特定国际政治环境决定的，符合中国在国际政治中的战略和利益。
- o) g9 y7 U* b8 U- g+ t% L然而，单纯地基于意识形态的考量不一定有利于中国海洋权益的维护。例如，在《公约》有关国际海底区域开发制度的磋商中，中国政府坚决反对超级大国提出的“平行开发制度”，明确支持“77国集团”提出的“单一开发制度”，即由海管局进行统一开发和管理的主张。1976年8月，中国代表在发言中提出，“77国集团”修正案的基本原则就是“国际海底区域”内的一切活动的决定权由海管局掌握，由海管局安排有关活动，中国政府认为这不但是合理的，也是必要的，它有利于维护“国际海底区域”的全人类共同财产原则……超级大国提出的“平行开发制度”的目的，就是要搞独立王国，摆脱海管局的控制，并最终把国际海底及其资源变成超级大国的私有财产。
& d% y) h% ]0 i) }! g目前中国五矿集团等有关实体经海管局核准已在国际海底区域总共获得了五块专属勘探矿区，成为了国际海底区域资源开发的积极参与者，因而中国支持发展中国家有关“单一开发制度”的上述立场和主张，明显不符合中国当下的国家利益。
三、中国的主张不能只局限于短期利益的考量
中国代表团在第三次联合国海洋法会议上的立场主要基于下列三方面的考虑：一是维护我国民族利益；二是支持发展中国家的要求；三是反对海上霸权。其实，在当代国际海洋法律秩序的建构中，如果只局限于国家短期利益的考量、而缺乏对长远利益的战略性思考，必将导致国际海洋法律秩序中的某些规则成为中国实施海洋强国战略的障碍和桎梏。
例如，关于军舰通过领海问题，中国代表团曾经提出在“联合国海洋法公约草案”第21条中增添这一规定“沿海国有权制定规章，外国军舰通过其领海时须经核准”。对此，赵理海教授在中国批准《公约》前就一针见血地指出：“从长远计，根据对等原则，要求外国军舰通过领海必须事先同意，未必对我国有利”。又如，关于海管局的性质，中国代表认为海管局应是共同管理的组织，而不只是一个官僚机构，其作用不应限于登记，颁发许可证；应能直接地或通过合同、合资经营或其他合伙契约的形式从事开发活动，并使它始终保持对此活动的完全和有效的控制……应保证各个主权国家、特别是发展中国家能够公平地分享开发的利益；鉴于仅有海管局才能代表整个国际社会全人类的利益，因而《公约》应规定由海管局对国际海底区域资源进行开发，并明确反对由超级大国按“平行开发制”进行开发。然而，上述主张也并不符合拥有国际海底区域五块专属勘探矿区的中国目前的国家利益。
近年来在“开发规章”的起草过程中，中国政府反复强调“应当注重保障承包者的权利”。例如，2017年8月海管局召开第23届会议理事会，中国代表在有关“开发规章草案”的发言中就明确指出：“‘开发规章’应妥善处理好有关各方的权利义务关系。一是要保证承包者、海管局和缔约国三方权利、责任和义务的平衡；二是要确保承包者权利和义务的平衡，承包者是‘人类共同继承财产’原则启动实施和有效运作的关键，其正当合法权益，特别是其优先开发权和矿物所有权等合法权利，应得到有效保障”。又如，针对“开发规章”草案，中国政府在提交的评论意见中多次强调，“开发规章”的核心内容不但要详细规定承包者须承担的有关义务，而且也要对承包者享有的有关权利予以明确规定，如承包者的优先开发权利。然而，现今的草案明显缺乏对承包者应享有权利的规定，这是失之偏颇的。可见，中国应注意短期利益与长远利益的平衡，避免国际海洋法律秩序中的一些规则成为实现中华民族伟大复兴的桎梏。
  
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( x' p9 Z8 S) \文章来源：节选自《中国与《联合国海洋法公约》40年：历程、影响与未来展望》，原刊于《当代法学》2022年第4期
作者：杨泽伟，武汉大学国际法研究所教授，国家高端智库武汉大学国际法治研究院团队首席专家，中国海洋发展研究中心研究员