张卫彬等：海洋生态环境现有治理体系评析

鉴于全球海洋生态环境质量每况愈下，国际社会为了避免“公域悲剧”(The Tragedy of Commons)，尝试从制度设计和法理等层面建构全球海洋治理体系，旨在加强海洋生态环境的保护，实现可持续发展。
一、现有的治理体系
% [3 T! O. J3 G, j) M2 |" N4 k* }1国际治理体系
1982年通过的《联合国海洋法公约》是海洋治理的大宪章，该公约明确规定各国都有保护与保全海洋环境的义务。在过去的近40年里，国际海底管理局为海底开发活动以及制定海洋环境保护规章做了大量的工作。除国际海底管理局之外，为海洋生态环境保护做出贡献的国际组织还包括联合国大会、联合国环境署、国际海事组织等。其中，联合国大会对于海洋生态环境的保护主要体现为会议通过的系列海洋生态环境保护文件。在联合国环境署的倡导下，通过了一系列重要公约，如《生物多样性公约》《濒危野生动植物国际贸易公约》《物种迁徙公约》《蒙特利尔议定书》等，奠定了海洋生态环境治理的法律基础。在国际海事组织通过的51项国际航运管理条约中，有23项直接与环境有关。虽然现有以《联合国海洋法公约》为基础的国际治理体系，在一定程度和范围上实现了海洋生态环境可持续性发展的目标，但是仍然呈现碎片化，难以有效满足全球海洋生态环境治理的要求。
, C/ Y  R* z0 z! o# F7 Y2单边、双边和区域治理体系
单边治理体系主要指各国的自主治理，治理范围多局限于领海、毗连区以及专属经济区。例如，中国对海洋生态环境的治理主要包括建立健全国内立法（如修订《海洋环境保护法》,完善资源开发配套条例）、扩大生态红线保护范围、建立海洋自然保护区、完善海洋环境监测体系、实施重大治理项目等。双边治理体系主要建立在国家间就海洋生态环境保护进行合作，共同应对区域或全球海洋环境的恶化问题而形成的国家间网格体系。如2019年3月，中国与法国签署了《中华人民共和国和法兰西共和国关于共同维护多边主义、完善全球治理的联合声明》，双方共达成37项共识，其中3项内容涉海，具体包括海洋生物多样性的养护、海洋塑料垃圾污染的防治等。
通常，区域治理体系主要是指某一区域内的国家、国际组织以及其他主体共同对区域内事务进行管理的体系。在海洋生态环境保护领域，区域治理体系主要以联合国环境署的区域海计划为蓝本，旨在通过全球海洋区域化治理实现全球海洋生态环境的保护。回顾历史，1974年开始的区域海计划是联合国环境署最重要的成就之一。截至2016年，区域海项目已经有143个国家参加由联合国环境署主办的18个区域海计划，在一定程度上增强了海洋可再生能源的调控和保护能力。此外，为了加强国家管辖范围以外海域生物多样性的养护和利用，2002年，联合国大会呼吁“发展各种方法和工具,包括生态系统方法,建立符合国际法并以科学知识为基础的海洋保护区”（第57/141号决议），部分国家和国际组织开始设立海洋保护区，如地中海派拉格斯海洋保护区、南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区、大西洋公海海洋保护区网络、罗斯海地区海洋保护区等。
2 L' D, V5 b& Z8 j3 o' z9 k鉴于以国家、政府间国际组织为主体的单边、双边和区域治理体系仍不足以应对海洋生态的巨变，特别是全球治理问题存在广泛性和复杂性，文森特·奥斯特洛姆夫妇（Vincent Ostrom and Elinor Ostrom）提出的多中心治理理论成为全球海洋生态环境治理体系构建的热门理论。该理论是基于经济学理论所设计出的一种治理理论，意味着政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用。多中心治理理论的价值和意义在于以经济学理论为基础，利用经济视角综合分析了在解决问题时应当考虑的社会整体价值导向和合作优势。围绕多中心治理理论，国内学者结合中国实际进行了一系列专题研究。如郑建明、刘天佐认为应采纳“多中心治理理论”，以政府治理为主，通过市场、社会治理等多种手段的综合运用对渤海海洋生态环境进行治理，进而建立多元主体治理体系，从而实现对中国渤海海湾的海洋生态资源进行重新配置与海洋生态环境的可持续发展。郑苗壮等学者则运用多中心治理理论对中国海洋生态环境治理现代化进行了研究，认为中国海洋生态环境治理关键在于完善制度设计，协同政府、企业的共同治理。沈满洪指出，中国海洋生态环境治理可能面临治理失灵风险，因而需要推动海洋生态环境保护由“单中心治理”转向“多中心治理”模式，从而推动海洋生态环境治理制度与保护制度的耦合。
二、不足之处
全球海洋生态环境治理问题需要联动国际社会一致合作与行动，构建全球海洋生态治理体系，进而实现共同治理。然而，由于制度本身存在的缺漏、国际组织的代表性不足、对民间组织参与度重视不足、个别国家基于私利退约或对缔结全球环境公约态度消极等诸多原因，国际治理（国际公约、惯例、决议等）体系在解决全球海洋生态环境问题上仍存在局限性。同时，海洋区域治理体系也难免会出现治理重叠区域和空白区域，从而背离全球海洋生态环境治理的目标。例如，有学者探究了《保护东北大西洋海洋环境公约》与《南极海洋生物资源养护公约》在国家管辖范围外的作用、监管职能和当前活动，研究在这些海洋区域方案框架下作出的有关决定和采取行动的效果。该研究对两个公约的执行情况以及行动效果作出了详细分析，并指出两公约与其他组织规章在处理某些法律问题的重叠部分与被排除在外的部分，勾勒出区域海洋治理优势的同时，也揭示了其弊端之所在，如《保护东北大西洋海洋环境公约》将渔业管理的问题排除在外。另有学者研究了区域海计划对于海洋可再生能源的调控和保护能力，并研究了区域海计划与欧盟《海洋战略框架指令》《海洋空间规划指令》之间的关系。虽然该研究结果表明，区域海计划能够对海洋生态环境与可再生能源具有一定的保护作用，但其局限性在于缺乏技术性的规范，需要结合一系列国际层面的法律文书来实现对海洋生态与海洋可再生能源的保护。应当说，区域治理体系规避了全球治理所要面临的国际政治博弈与领土、民族纠纷问题，为过去几十年间减缓海洋生态环境的退化，实现区域海洋生态环境的可持续发展做出了巨大贡献，但已无法满足全球海洋生态环境治理的需求，因而并不能视为全球海洋生态环境治理的良策。
相比之下，多中心治理理论源自新自由主义，其主要运用场景不再局限于区域海洋生态环境治理以及相关制度设计。这种体系设计思路的关键在于试图规避主权国家的政府干预，以最少的机构设置成本，促进政府主体的开放，通过全球性的资源配置来实现跨国主体的利益最大化。但是，该设计思路的最大弊端在于，新自由主义所极力主张的全球化，实质在于推行由美国为主导的全球化。由此可见，多中心治理理论存在的主要问题在于，割裂海洋生态环境的全球性、流动性、一体性，其自身的局限性不足以为全球海洋生态环境治理体系构建法理依据。显然，这与“共商共建共享的全球治理观”及全球海洋生态环境治理体系的目标——海洋命运共同体目标的实现，背道而驰。基于此，确立海洋命运共同体理念，并克服协调性、民主性、宽泛性等不足的问题，可为全球海洋生态环境治理提供理论依据。与多中心理论的不同之处在于，海洋命运共同体理念下的全球治理能够实现国家主体之间的主动联合，实现“一体性”治理。该性质与海洋的“一体性”实现耦合，能够为全球海洋生态治理提供体系构建的有效思路。
% n- n+ N) h& F三、海洋命运共同体理念的确立
1海洋命运共同体理念确立的历程
从党的十九大报告中指出要“倡导构建人类命运共同体，促进全球治理体系变革”以来，习近平主席在国内外多次提及“人类命运共同体”并不断阐释其内在含义。“人类命运共同体”理念已为全球治理注入新活力，并由国内共识转化为全球治理领域的新共识。2017年，人类命运共同体理念相继被写入联合国社会发展委员会、安全理事会和人权理事会决议。海洋命运共同体作为人类命运共同体理念下的子命题，是指为促进各国海洋共同发展，维护海洋生态环境，实现海洋生态环境的可持续发展而形成的新理念，其要义与人类命运共同体的价值内核一脉相承。2015年6月13日，在《联合国海洋法公约》缔约国第25次会议上，中国代表团团长王民就“如何实现海洋的可持续发展”发表观点时指出，应充分凝聚政治意愿，树立海洋命运共同体意识，携手应对挑战，开展更多务实合作，实现共同发展。这是中国官方首次提出“海洋命运共同体”的概念。2019年4月23日，在中华人民共和国海军成立70周年之际，习近平主席首次提出构建“海洋命运共同体”。自此，“海洋命运共同体”实现了从单纯概念的提出到具体建构的质的飞跃。毫无疑问，在海洋生态环境被严重破坏的国际大背景之下，海洋命运共同体理念的产生与发展势必为全球海洋生态环境治理体系的构建提供充分的思想基础。
+ q5 P9 D+ p% S% d. p" k2海洋命运共同体理念之优越性
4 ^9 C8 G5 {! _. R* ^; I7 P为实现海洋生态的可持续性发展，全球海洋生态环境治理体系构建有必要确立体现合理性、包容性与可持续性的海洋命运共同体理念，共护海洋和平、共筑海洋秩序、共促海洋繁荣。实际上，海洋命运共同体作为全球海洋生态治理体系构建的指导理念，一是符合联合国《2030年可持续发展议程》可持续发展第十四项目标，这是海洋命运共同体作为全球海洋治理体系构建指导理念的合理性所在;二是全球性的海洋生态环境体系构建需要针对世界各国的不同地理环境、文化、制度以及争端解决进行协调，缺乏包容性的全球治理方案无法得到普遍的认可。海洋人类命运共同体理论秉持全人类共同发展原则，不以私利为先，其精神内核的“包容性”能够为全球海洋生态环境治理体系的构建奠定理念基础，而真正实现“海洋命运共同体”。
如果说合理性与包容性是海洋命运共同体理念的“手段”，那么可持续性则可以认为是海洋命运共同体理念指导下的全球海洋生态环境治理体系建构之目的。为积极响应《2030年可持续发展议程》的核心要义，2019年3月在内罗毕召开的第四届联合国环境大会以“寻找创新解决方案，应对环境挑战并实现可持续的消费和生产”为主题，表达了当今国际社会对于环境以及海洋环境可持续发展的治理愿望。从某种意义上说，为实现全球海洋生态环境的可持续性发展，选择以人类命运共同体理念下的海洋命运共同体作为指导全球海洋治理的理念，是构建海洋生态环境全球治理体系的重要选择。
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文章来源：节选自《海洋命运共同体视域下全球海洋生态环境治理体系建构》，原刊于《太平洋学报》2020年05期
作者：张卫彬，安徽财经大学法学院院长、教授；朱永倩，安徽财经大学法学院硕士