李修颉等：国土空间规划“陆海统筹”4种冲突现象、“陆海冲突”的3个原因

海洋是人类生存和发展的第二空间，沿海陆地则是人类活动最为集中的地带，地球上约有40%的人口、50%以上的生产和消费活动都集中在海岸带地区。然而，海岸带地区往往存在管理空缺或管理重叠现象，致使普遍存在海岸线人工化趋势明显、滨海湿地萎缩加快、围填海大面积增加、近岸海水污染严重等生态问题。2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，要形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度，编制国土空间规划要“多规合一”“坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局”。因此，陆海统筹作为一个全球性的难题，涵盖规划融合、统一用途管制、生态共治、基建共享、经济协同等多方面内容，就中国国土空间规划改革需求而言，研究推进陆海统一的国土空间用途管制、实现规划有机融合，具有重要意义和现实挑战。
针对各类空间规划的陆海统筹问题，学者有过不同的探讨，如虞卓华以浙江舟山群岛新区为例，提出将发展规划、土地利用总体规划和海洋功能区划等规划中涉及的相同内容在规划布局上进行统一安排，而各规划的其他内容则按照各自的专业要求进行完善；陈易以南通市为例，引入综合空间规划理念，提出基于“三生”空间的陆海统筹规划方法；杨琳认为陆海统筹应在充分识别现阶段利用模式、预测未来空间利用需求和确定潜在利用冲突的基础上，按照一定的优先利用顺序对海岸带空间进行统筹安排；朱高儒以渤海湾为例，基于陆地土地利用现状和海洋功能区划，按照不同的用地用海类型对海岸带空间进行国土利用程度分级赋值，对赋值后的结果进行基于SOFM神经网络的空间聚类处理，由此划分陆海功能区。但是，简单的规划叠加难以满足规划的科学性要求，自动化计算的空间聚类处理又忽略了规划实际落地的可行性，必须从海岸带地区的陆海冲突现象及原因着手，方能探究国土空间规划中的陆海统筹之策。
本文试图从统一国土空间用途管制的角度入手，以山东省潍坊市为例，结合有关分析，对国土空间规划中的陆海统筹方法进行探索。
一、研究区域、方法和数据来源
* _4 N$ z  e, ]潍坊市位于山东半岛中部，北临渤海，有寿光市、沿海经济技术开发区和昌邑市3个沿海县级单元，且普遍存在海洋利用不足、海岸带利用失序等问题，在中国沿海地区具有很好的代表性。本文将研究范围界定为《潍坊市海洋功能区划（2011—2020年）》的规划范围与沿海县级单元的范围之和，总面积约511934hm2。本文基础数据来自于山东省及潍坊市现有规划，包括《山东省生态保护红线规划》《山东省渤海海洋生态红线区划定方案》《山东省黄海海洋生态红线区划定方案》《潍坊市海洋功能区划》《潍坊市土地利用总体规划》，以及滨海经济技术开发区、寿光市、昌邑市的《城市总体规划》等。研究方法方面，冲突识别过程主要采用ArcGIS分析法，在矢量化处理的基础上对基础数据进行叠加分析计算，归纳总结出“陆海统筹”的冲突表现及原因；在方案制定过程中，针对识别出的各种冲突逐一给出调整方案，在采用专家调查法确定调整规则后，使用ArcGIS软件进行数据处理，最终得到方案结果。
二、“陆海统筹”的冲突表现及原因
6 L2 u) }3 K, H* v/ h# a* N6 l“陆海统筹”存在4种冲突现象
利用ArcGIS识别现有陆海空间规划的冲突类型，发现冲突主要表现在陆海两个规划管理边界、陆海两套国土空间分类、陆海两种开发保护战略、陆海两种空间规划安排4个方面。
1.陆海两个规划管理边界
. X. X6 o3 a7 B& u; s: n4 e目前中国陆海空间规划在海岸线认定方面存在一定差异，导致两者在规划范围上存在重叠。首先，地理意义上的海岸线具有较强的不稳定性，不仅易受自然因素和人为改变的影响，对其进行实地判别时还有一定的主观性，因此自然界并不存在明确的“海岸线”。其次，中国陆海部门在进行海岸线划定时所依据的标准不同。原国土部门依据《第二次全国土地调查技术规程》规定，以海面最低低潮时的水陆分界线作为海岸线；原海洋部门则依据《中国海图图式》（GB12319—1998）等国家标准，将海面平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线作为海岸线。最后，海岸线的认定还涉及到部分历史遗留问题。例如，原国土部门依据1987年开始实施的《土地管理法》对部分沿海土地进行了确权颁证；而2002年开始实施的《海域使用管理法》规定领海基线向陆地一侧到海岸线均属于海域管理范围，2005年国家海洋局开展海岸线修测时没有对沿海滩涂登记发证的既成事实进行核查，导致部分已被陆地部门确权颁证的土地划至海域管理范围内，进而导致这些土地被陆海两部门重复确权颁证，为日后海岸线的划定和规划管理事权的划分留下了隐患。
经统计，潍坊市陆地空间规划范围和海洋空间规划范围重叠面积共有60 618 hm2，约占研究区总面积的11.84%（图1），导致该地区规划事权不清晰、管控手段不明确、利用方式失序低效。

                               
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图1 潍坊市陆海空间规划范围重叠情况

! J' f8 z* u' t2.陆海两套国土空间分类
( `' \) T/ z4 L  d目前，中国陆海国土空间分类多种标准并行，分类尺度和关注重点各不相同，各自反映着不同阶段、不同部门的国土空间管理需求，是中国多规融合的重要阻碍。中国陆地国土空间分类主要包括土地利用现状分类、土地利用规划分类、城乡用地分类、城市用地分类等，其中土地管理分类关注非建设用地的分类管控和建设用地的总量控制，城乡管理分类则关注建设用地内部的分类引导，二者可以互为补充。海洋国土空间分类则包括海洋功能区划分类和海域使用分类等类型，其中海洋功能区划分类按照农渔业区、工业与城镇用海区、矿产与能源区、港口航运区、旅游休闲娱乐区、特殊利用区、海洋保护区、保留区8种类型对海洋国土空间进行统一的用途安排；海域使用分类则针对持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动制定。‘’
3.陆海两种开发保护战略
, R1 x2 L( a9 t8 a综合梳理潍坊市陆海空间规划，可以发现两者在开发保护战略的选择上表现出两种不同的倾向：陆地开发意图明显，海洋保护意识更强。在中国沿海城市争相规划滨海新城的背景下，潍坊市制定了重点发展滨海经济技术开发区的总体战略，但其陆地规划的开发框架过大，造成潍坊市滨海经开区的建设用地规划范围远远大于现状范围和发展需要，用地闲置率很高。2016年，潍坊市滨海经济技术开发区已出让未建设用地约占全部建设用地面积的23%，其建设用地效率更是不足全省平均水平的1/2。与此同时，沿海地区的规划建设用地与生态保护红线等底线型规划重合较多，保护型规划未能严格落实。与陆地的开发意图相比，海洋的保护意识更强，更重视资源条件约束和刚性指标管控，因此，海洋功能区划能较好地落实海洋生态保护红线等底线型规划。然而，就沿海地区实际用地管控而言，以城乡规划为主的陆域空间规划占据了主导地位，并且以围填海为主要手段的新增开发建设行为正在挑战海洋空间规划的管控范畴，使海洋空间规划整体处于弱势地位，造成海岸带开发保护失序。
. j+ e* ]* O4 v9 f4.陆海两种空间规划安排
由于陆海之间存在两个规划管理边界、两套国土空间分类和两种开发保护战略，两者交叠的沿海地区可能同时存在两种空间规划安排，具体表现在重叠区域规划冲突和相邻区域规划冲突两个方面。本文选取在实际规划建设管理中具有较强主导作用的市县级城乡规划和潍坊市海洋功能区划进行比照，可以发现两者重叠区域规划不一致的现象大量存在，冲突总面积达49 027 hm2，占研究区总面积的9.58%（图2），主要集中在海洋“农渔业区”与陆地“盐田”“公园绿地和城市绿地”的冲突，海洋“矿产与能源区”与陆地“城镇居民点用地”“湿地、滩涂和盐碱地”的冲突等方面（表1）。此外，两个规划的相邻区域也普遍存在规划功能不对接、不兼容的情况，例如“海洋保护区”或“农渔业区”与“工业用地”相邻，容易对相邻地区的功能产生负面影响。
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图2 潍坊市陆地城乡规划与海洋功能区划冲突
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表1 潍坊市陆地城乡规划与海洋功能区划重叠区域冲突面积统计“陆海冲突”存在3种原因
7 R! z( z0 V8 e  p! H1 {长期以来，中国实行陆地、海洋分部门规划管理的制度模式，规划众多、互有交叉是中国空间规划体系的显著特征。据统计，目前中国具有法定依据的各类规划超过80种。剖析各个规划存在冲突的根本原因，可以发现陆海空间规划的差异实际是不同逻辑起点和规划管理体系下央地政府博弈能力不同的结果。
4 w3 }- ^' {# k: X3 ~! ?1.规划逻辑起点不同
# a" p1 N% R- o中国海洋空间规划主要由海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海域使用规划和围填海计划构成，其中海洋功能区划是各类用海活动审批与管理的基本依据。海洋功能区划是一种针对海域国土空间制定的国土资源类规划，其逻辑起点是海洋国土资源的保护和合理利用，因此，海洋空间规划以保护为逻辑起点。中国陆地空间规划种类繁多、体系庞杂，其中又以土地利用总体规划和城市总体规划最为重要。土地利用总体规划也属于国土资源类规划，以保护为逻辑起点；城市总体规划属于城乡建设类规划，其逻辑起点侧重城市建设空间内部的开发利用，因此开发建设意图较强。
2.规划管理体系不同
# v) i5 {8 O- i, x! B中国海洋空间规划实行“全国—省级—市县级”层层传导、相互衔接、分级管理的单部门条状规划管理体制，规划体系相对简单，上下层级明确，下级规划能够很好地落实上级规划的管控要求和指标。陆地空间规划中的土地利用总体规划同样实行单部门条状规划管理体制，而城市总体规划由地方政府主导，规划的地方自主权较强，导致陆地空间规划上下层级的规划衔接性较差。
3.央地博弈能力不同
陆海空间规划的差异实际上是央地政府围绕土地发展权的长期博弈结果（图3）。中国实行分税制改革后，由于中央政府和地方政府的空间治理逻辑不同，空间规划逐渐成为地方政府向中央政府争夺土地发展权的政策工具。中央政府注重考虑全国层面的国土、生态、粮食安全，规划侧重保护，而海洋空间规划的单部门条状管理体制使得中央政府在海洋空间规划的央地博弈中占有主导地位，因此海洋空间规划表现出较强的保护意识。与之相反，地方政府注重考虑地方的经济社会发展，规划侧重开发，而陆地空间规划的多部门分别管理体制使得地方政府在陆地空间规划的央地博弈中占有主导地位，因此，陆地空间规划表现出较强的开发意图。伴随着2018年中国机构改革，自然资源部负责统一行使建立空间规划体系并监督实施的职责。至此，陆海分割的空间规划将统一融合形成整体的国土空间规划，这也为陆海统筹中的规划冲突化解提供了良机。
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3 陆海空间规划中的央地博弈关系

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文章来源：节选自《国土空间规划的陆海统筹方法探析》，原刊于《中国土地科学》 2020年第5期
作者：李修颉，北京大学城市与环境学院硕士；林坚，北京大学城市规划设计中心教授；楚建群，北京大学城市与环境学院副教授；赵晔，北京大学城市与环境学院硕士