高圣惕等：大陆架界限委员会如何处理“争端”

大陆架界限委员会自成立24年来，向委员会提出划界案的提案国和提出关切或抗议的照会国的诸多实践非常复杂。若是将观察这些国家实践的视角集中在委员会的决定上，再把委员会处理划界案的做法分类，然后追踪不同决定的原因，检视不同决定系因为哪种划界案以及哪种照会使然，可找到特定国家实践与委员会特定决定的关系。正如前述，适用委员会《议事规则》附件一第5(a)条的结果可以分成三类决定。
委员会所做的第一类决定是严格遵守第5(a)条前半段的原则，即“不审议也不认定该划界案”。这种决定背后的提案国与照会国的实践是：(1)两种国家的照会往来充分显示彼此之间存在难以解决的领土主权争端，比如说关于马岛(福克兰群岛)和南极洲的领土主权争端；(2)第5(a)条几乎未被照会国援引；(3)照会国断然要求委员会不能审理该划界案；(4)提案国与照会国之间的争端闹得举世皆知，不需要援引第5(a)条来提醒委员会争端的存在。
% Z: \6 G1 u2 M4 g委员会做出的第二类决定是“延后处理划界案”。这种决定在第5(a)条找不到明文依据，是“基于第5(a)条的原则做出不考虑划界案”与“基于第5(a)条的例外做出的审议划界案”的两种决定的折中方案。这种决定背后的国家实践特点是：(1)照会国援引第5(a)条，并且表示“不同意”委员会审理该划界案。(2)照会国援引第5(a)条，对于“同意与否”未置一词。(3)照会国不援引第5(a)条，但是通过照会国与提案国的意见交换看出两国之间存在争端，而且照会国不同意委员会考量该划界案。
委员会做出的第三类决定是“在未来将成立小组委员会来审议该划界案”。提案国与照会国两种不同的互动模式导致委员会如此作为：(1)提案国与照会国不将彼此的重叠海域主张或是海域划界谈判定性为“海洋争端”。既然争端不存在，自然无需适用第5(a)条。(2)照会国或提案国指出存在第5(a)条意义下的争端，但是照会国表示“同意”委员会考量该划界案。
$ i& ]% N, C7 n4 ]! Y基于前述三种不同类型的委员会决定，本文提出下列观察：
第一，委员会一直非常尊重国家对于“情况”的定性。当提案国或照会国之一将彼此情况定性为“陆地或海洋争端”时，委员会皆给予尊重，完全符合委员会《议事规则》附件一第1条的规定。委员会清楚自身专业定位，它原本就不是一个解决争端的机构。否则，遇到争端就不审议的义务，也就是《议事规则》附件一第5(a)条前半段的“原则”,不可能成为委员会处理划界案的规范之一。
2 K8 e* z# q, y3 H7 x第二，海域主张重叠情况或海域划界谈判的情况，可以被定性为“海洋争端”,也可以不这样定性，全看提案国和照会国的选择，完全由“国家”来决定。此外，提案国否认争端存在，不代表委员会就会如此认定。若照会国主张争端存在，委员会就认定争端是存在的。有时，提案国自己承认争端存在，因而启动《议事规则》附件一的第5(a)条。
第三，适用《议事规则》附件一第5(a)条不以该条款被划界案或照会援引为条件。在很多案例中，照会国并未援引此条款，委员会还是适用此条款，进而拒绝处理划界案，或是延后处理划界案。真正的条件是“提案国跟照会国之间的争端通过照会的交换，被清楚呈现”。此外，决定争端是否存在是个客观判断的过程，不是主观的判断，更不是提案国一方说了算。提案国不甘示弱，跟照会国彼此通过照会的往来所呈现的争论与辩论，只会让争端更为明显。
第四，一旦存在符合《议事规则》附件一第5(a)条定义的争端，委员会的决定为何，有赖于争端国的态度。争端国不表态或是沉默，会被认为“不给予同意”,不存在所谓的“默示同意”。这符合相关的实践，也符合本文对于第5(a)条的解释。只要有一个争端当事国保持沉默或是表示“拒绝给予同意”,就适用第5(a)条的原则，委员会就会做出延后审议划界案的决定。
1 E: _+ T* S% B+ K* ^0 a第五，委员会是否可以改变“延后处理划界案”的决定有赖于提案国跟照会国彼此“争端关系”的良性发展。在委员会中，由争端当事国给予的“同意”是推进划界案审理的唯一钥匙。国际司法仲裁机构关于大陆架划界的裁决或许解决了“海洋权利依据争端”或甚至是划界争端。但就委员会而言，裁决不能取代争端当事国给予的“同意”,也不发生推进划界案审议的效果。委员会不曾把国际司法仲裁的裁决当成“争端得以解决”的证据，第5(a)条遂能继续适用。
$ E0 F0 W% \. A第六，不同类的争端将导致委员会不同类的决定。难以解决的领土主权争端导致海域权利归属之争端难以解决，委员会做出的是“本委员会无权考量本划界案”的决定。相对而言，存在海洋争端时，若有争端当事国不同意委员会审理，委员会则做出“延缓处理划界案”的决定。这种折中决定寄希望于未来，意在鼓励争端当事国改善关系，进而同意委员会审议该划界案。当陆地或海洋争端存在时，所有争端当事国若是同意委员会审议该划界案，委员会则做出“在未来成立小组委员会审议划界案”的决定。海域主张重叠或是正在进行海域划界谈判的情况若是被提案国和照会国的“低调处理”,不定性为“争端”,则不适用第5(a)条，划界案就可在委员会推进。既然“无争端”,照会国“不反对”或是保持沉默，皆不影响大局。
第七，作为被委员会《议事规则》附件一第5(a)条涵盖的海域划界争端的固有部分，海洋权利依据争端屡次被照会国提出，用以抗议划界案并阻止划界案在委员会的审议。就此，在委员会遭到搁置的有第16、48、55和60号划界案，分别为缅甸、印度、孟加拉国、加蓬所提出。委员会做出“延后再考量”的决定，意指“将海洋权利依据争端视为海洋争端的一部分”的解释受到委员会的实践支持。对于第5(a)条中的“海洋争端”的范围做出如此解释，也符合条约解释的原则。
第八，从委员会过去24年处理照会国和提案国之间争论的实践可以看出，委员会持续适用并尊重其《议事规则》附件一与附件一第5(a)条的规定。第5(a)条给与委员会两种选择。“拒绝审理划界案”,是其一。“审议划界案”,是其二。除此以外，委员会发展出折中方案：就是“延后处理划界案”,适用于存在海洋争端而当事国有可能改善关系的情况。这样的实践为争端当事国保留了正向发展的空间，避免将耗费不赀的划界案整体拒绝，值得赞许。
4 F1 P- D! i: D最后，ITLOS对孟缅案的裁决仍有疑问。一个划定两国大陆架边界的司法判决将损及委员会的职能行使，因为判决可能让委员会对于划界案的审议成为多余。国际司法仲裁机关对于外大陆架外部界限的划定，若缺乏委员会这样的科学与技术专业机构的“建议”支持，裁决可能在科学与技术层面站不住脚。ITLOS在孟缅案中宣示“行使划界管辖权的义务”,因为欠缺委员会的科学与技术协助，使得司法仲裁机构无法正确解释及适用《公约》第76(4)-(6)条。这种情况，是否可能被两个海洋相向的国家利用，阴谋瓜分“人类共同继承财产”值得警惕。

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" r$ w1 Y' ]+ H! G& j文章来源：节选自《大陆架界限委员会如何处理“争端”》，原刊于《边界与海洋研究》2021年第2期
0 \' }, m, t- H; S% G6 r0 W作者：高圣惕，武汉大学国际法研究所二级教授；梅晶晶，武汉大学国际法研究所硕士
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