余静等：我国深度参与全球海洋治理面临的挑战

; j' V, A2 u6 s( B2 Z6 k世界正处于百年未有之大变局，不能制海，必为海制，向海而兴，背海而衰！然而，任何国家的海洋强国之路都不是能够轻而易举实现的。当前，我国实施海洋强国战略还面临着一些主要威胁和挑战。
美国印太战略和新冷战威胁
$ N0 R  s2 y7 L% N2009年中国第一次成为东盟和非洲的最大贸易国，2010年中国GDP超越日本，成为全球第二大经济体，2020年中国超越美国成为欧盟27国第一大贸易伙伴，以美国的视角中美深陷修昔底德陷阱，博弈、竞争与对抗成为常态。美国对华政策从奥巴马总统时期亚太再平衡战略，到特朗普时期印太战略不断升级。美国在冷战思维下担心中国未来会突破第一岛链的围堵，完全取得南海、部分取得西太平洋和印度洋的制海权。美国2017《国家安全战略》和2019《印太战略报告》中，指责中国通过经济贸易重塑印太地区的政治经济秩序，“一带一路”倡议制造沿线国家政府债务危机，从而达成中国的区域领导权战略目标。美国不惜通过采取贸易战、科技战、外交战，甚至金融战和军事挑衅等方式遏制我国的和平发展。
2020年10月6日在东京举办的美日印澳四国外长会，商讨印太战略细节，又是一场针对我国的外交围攻，意图打造亚洲版北约，掀起大国对抗与“新冷战”，建立针对我国的菱形包围圈。正如北约的最大假想敌是苏联，四国主导的“亚洲版北约”假想敌毫无疑问是中国。2021年1月12日，时任美国总统国家安全事务助理奥布莱恩宣布，提前30年解密绝密《美国在印度洋—太平洋地区的战略框架》文件，该文件于2018年2月获得特朗普总统批准，为美国过去3年的行动提供了总体战略指导。该战略旨在确保美国持续压制中国，在经贸、军事、科技及价值观等所有领域占据主导地位，包括在第一岛链围堵中国、加速印度崛起、强化对华情报工作等。提升“美国价值观”地区影响力措施包括支持“社会活动者”的扰乱行动，并加强信息传播在内的宣传战。在文化领域，美政策目标是塑造反华舆论联合体，炒作“中国发展对其他国家利益造成侵害”等。
绝密文件刻意曝光凸显美国政府冷战思维严重，破坏印太地区和平稳定用心险恶。而拜登上台后新设立印太协调官一职主导制华，美国印太战略进一步升级和加码。美国“印太战略”意在联合“五眼联盟”国家，印度和日本等透过多边机制，对抗中国不断提升的区域影响力，阻止我国海洋强国战略和21世纪海上丝绸之路倡议政策目标的实现，拉拢菲律宾、越南、印尼等东盟国家选边战队，选择“印太战略”，阻扰“一带一路”建设。
7 i; g' g; l& W, Q9 R      海洋战略通道安全威胁
重要海峡和岛屿等海上关键节点历来是海权国家争夺的焦点，目前大洋上的重要战略通道已被美、英、法、俄等海权强国占据。虽然我国正在打造西部陆海新通道，中欧班列货运量不断增长，但我国对外贸易货物运输量绝大多数需要通过海上运输的现状不会改变。美国自20世纪50年代开始部署遏制中国崛起的三大岛链，目前美国在全球有海外军事基地374个，分布在近150个国家和地区，海外驻军30余万人，威慑着马六甲海峡、望加锡海峡、巽他海峡、曼德海峡、苏伊士运河、直布罗陀海峡、霍尔木兹海峡等世界上的主要海洋战略通道。中国外贸船队遍布世界各大港口和航线，海上运输线一旦受阻就会影响全球供应链，以石油为例，中国90%以上的进口石油需要从海上运输，其中约80%需经过马六甲海峡。我国海洋战略通道除面临马六甲困境之外，印度洋、波斯湾、西太平洋航线上的重要节点都受到潜在对手的威胁，海上运输生命线处在其他海权国家的威慑之中。
21世纪海上丝路建设是我国实现海洋强国战略的重大倡议，是我国海权崛起的必要过程，必将遭到传统海权国家的一致阻挠和破坏。习近平在纪念中国人民志愿军抗美援朝出国作战70周年大会上指出，“中国一贯奉行防御性国防政策，中国军队始终是维护世界和平的坚定力量，中国永不称霸、不扩张，坚决反对霸权主义和强权政治”。推进国防和军事现代化建设及颁布实施《海警法》为我国海权道路奠定了坚实的基础。东海和南海突破第一岛链走向深蓝的海权之争，海战或可避免。正如英国当初取得制海权提出“自由贸易”，美国取得制海权则依靠“航行自由”，“海洋命运共同体”理念为我国海洋强国战略提供了坚实的理论基础。
中国的海洋强国之路必将伴随着传统海权国家的巨大威胁，必须提高警惕，并要以足够的战略定力，通过不断提高自身的综合国力加以积极应对，有序推动我国海外港口等重大合作项目建设，维护战略通道和关键节点安全。以“海洋命运共同体”理念扎实推进21世纪海上丝绸之路建设和海洋强国战略。
      传统海权国家的司法挑战
传统海权国家纷纷利用政治经济、军事、科技优势和对现有海洋国际司法制度建设上的话语权限制和打压竞争国家。《联合国海洋法公约》签署及生效后，各沿海国纷纷加强了与《联合国海洋法公约》相适应的国内海洋法律制度改革，如1997年加拿大颁布《加拿大海洋法》，2000年美国国会通过第一部海洋性综合立法《海洋法》，2012年《越南海洋法》等。以日本为例，2005年提出“海洋立国”的国策后，2007年4月颁布实施《日本海洋基本法》，2008年开始每五年制定一个《日本海洋基本计划》，2009年以来每年发布《年度报告》，从而形成了从顶层设计到五年计划，再进行逐年落实的海洋基本制度体系。日本所有的涉海政策均在《海洋基本法》框架下落实，统筹好国内与国际，从其国家利益出发，开展甚至主导了一系列的多边国际合作，从而实现国际海洋治理合作。各国海洋基本法律制度的完善有助于形成明确的国家海洋战略目标，促进各部门行动形成合力。
美国未加入《联合国海洋法公约》，其国内海洋法律制度体系的建立和完善早于《联合国海洋法公约》，因此对《联合国海洋法公约》内容“合则用，不合则弃”，一方面利用其国内法律实施长臂管辖，避开《联合国海洋法公约》内水、领海、专属经济区等限制条款，在公海、甚至其他国家管辖海域以“航行自由”“海洋科考”等名义开发利用海洋油气、矿产、渔业等海洋资源。另一方面却利用《联合国海洋法公约》等国际法限制和打压海洋落后国家开发利用海洋资源，甚至公开损害他国海洋权益。因此在海洋霸权国家的双重标准下，《联合国海洋法公约》和国际法对各国并未平等统一适用，甚至成为海权国家侵占各类海洋资源的政策工具。
2020年7月13日，时任美国外长彭佩奥发布了《关于美国对中国在南中国海海洋主张立场》，一改对南海领土争端不持立场的态度，声称中国在南海大部分区域的领海主张不合法，这是对我国海洋权益的严重挑衅。日本对华政策与美国亦步亦趋，2021年，日本在联合国提出照会，认为中国南海划设的领海基线不符合《联合国海洋法公约》，宣布不承认中国南海主权。因此，必须警惕美、日等海权强国直接或利用第三国间接地与我国开展的海洋司法斗争。
  
文章来源：节选自《“海洋命运共同体”理念助推中国参与全球海洋治理》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2021年第6期
3 h& h3 u$ b' I3 ^2 V. T! F0 O- `作者：段克，中国自然资源经济研究院自然资源部资源环境承载力评价重点实验室助理研究员；余静，中国海洋大学海洋与大气学院副教授、中国海洋发展研究中心研究员
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