李卫海：《中华人民共和国海警法》的时代精神与立法重点问题

我国新一轮的国防与军队改革是从2016年元月开始的，这次改革，总体上是按照“三大战役”来推进的。第一次战役，率先展开领导指挥体制改革，重在解决体制性障碍；第二次战役，推进规模结构和力量编制改革，重在解决结构性矛盾；第三次战役，着力深化政策制度改革，重在解决政策性问题。当前的第三次战役，涉及若干国防和军队政策和制度的改革。其中，至少有11部法律要提交全国人大审议予以制定或修改，这在国防与军事法律的立法史上是非常少见的。
涉及到海警的有两项内容，一是《中华人民共和国武装警察法》的修改，增加了海警的相关内容；另一项是《中华人民共和国海警法》（以下简称《中国海警法》）制定。尽管武警、海警与海洋局之间有复杂的历史关系，对海警法的立法增加了很多的困难。2021年1月22日《中国海警法》还是通过了，并于2月1日开始实施。我参与了《中国海警法》立法过程的很多环节，今天给大家主要汇报一下《中国海警法》的时代精神和立法重点问题。
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5 y+ b0 F- E$ A《中国海警法》鲜明的时代精神
《中国海警法》的出台体现了一个什么样的时代精神？21世纪初出台与21世纪20年代出台一定有着较大的区别，一个时代的法律必须有一个时代的印记，它的时代印记是什么？在此，我主要谈三点。
. Q- C: m3 j  L% y5 S: e第一点，在立法的过程中，首先要体现全球海洋治理精神，体现全球对海洋认知的共识。中国是海洋大国，也是《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的缔约国，《公约》当前有167个国家批准，凝聚着人类对海洋治理的基本共识。这个共识就是《公约》序言中所彰显的：朝着妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境，应对共同的海洋风险，各主体必须通过共商共建共治共享的思维进行全球海洋治理。第二点，对实施海洋强国战略的法律保障要凸显出来。中国是海洋大国，现在正在实施海洋强国战略，这凝聚着全国人民的统一意志，需要通过全国人大立法体现出来。第三点，中国实施海洋强国战略，既要满足自身对海洋的需求，更重要的是积极推进海洋命运共同体，要承担起海洋大国的责任，尤其是在维护海洋秩序上提供更好的海上公共产品，树立海洋大国的正面形象。

《中国海警法》明确了海警的法律属性
# `: ^/ i) g# h" L* X" L6 p《海警法》遵循了全球海洋治理的一般规律，中国海警应该符合世界海警发展的潮流，其法律属性与其他国家海警相较应该具有高度趋同性。
4 Q5 V0 ]' }4 D$ d8 m8 |第一，海警的多重法律角色性。各国海警一般兼具有军事性、行政性、司法性等多种属性。“海警是国家武装力量组成部分”，这句话为什么最后删掉了？《海警法》最终需要解决的是海上行政执法和打击海上犯罪问题。海上保卫行动在某种意义上是事实行为，有时也具有军事性，因为海警是国家武装力量的组成部分，执行军事任务的时候需要遵循军事法的规范和约束。为了简明《中国海警法》的立法目的，立法中就没有提到海警的武装力量属性，海警在执行军事任务的时候需要遵循军事法，行政执法和打击海上犯罪行动过程中遵循的是《中国海警法》。
: q& G) J* B& X  r5 B0 O) ]第二，海警的职业性。海警是一个高度职业性的群体，其成员执法的技能、素质需要长期的培养和训练。为此，海警执法人员的培训以及培训后如何获得执法资质等问题需要在立法中予以考虑。
第三，海洋维权执法业务的综合性。这对于结束以前“九龙之海”难题非常重要。海警的职责包括海上保卫行为、打击走私犯罪、自然资源的维护、环境的保护等等，其具有非常大的执法权。那海警与相关职能部门有什么关系？《海警法》规定海警在其职责范围内处置、处理，那还有一些不在其职责范围内的事项，可能就需要自然资源部、生态环境部等部门处理。所以，未来海警就需要跟各个部委签订执法合作备忘录，进一步清晰各个职能部门间的职权。比如说打击走私，是不是所有的打击走私犯罪都需要海警处理呢？这就需要进一步划分职权，这需要海警主动作为。海警跟自然资源部、交通部、海军等签订一系列的执法备忘录非常必要。此外，海警如何与各个沿海的省、市（自治区）协商管辖范围？比如，山东对海洋的管辖范围是多少海里，12海里？还是24海里？这值得我们思考。这涉及到中央事权和地方事权的划分问题，在执法领域、事项范围上，不同主体在管辖范围上都要作进一步的区分。
第四，海洋维权执法作业程序具有标准性，也就是它的每一项作业程序需要与世界接轨，是具有标准性的。这与陆地警察还不一样，海上的执法程序渐具有世界趋同性。比如海警的登临检查、搜查以及拘留的程序，《公约》也有基本的程序要求。
* }; w6 H' O4 k8 ?$ @; V  q第五，现场调查检查与最终裁决的分离性。海警主要是对违法犯罪的现场进行检查和调查，取证以后把结果转交相关职能部门，如可能涉及自然资源、环保等，这就需要自然资源部门、生态环境部门处理。《中国海警法》对海警有较大的赋权，除认为需要吊销许可证件，大部分行政处罚都交给海警进行一体化处置，这无疑提高了行政执法的效率，但这需要大量高素质的海警执法人员来完成。当前法律要求执法人员从事行政处罚、行政复议、行政裁决的工作，首先都必须取得法律职业资格，而目前海警中只有很少一部分执法人员获得了法律职业资格。几所军校所培养的法律专业人才是远远不够的，应该制定激励政策，吸引地方院校的法学人才充实到海警执法队伍中来。

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$ P* r% h5 D- H7 w《中国海警法》立法解决的重点问题
" C8 X/ q7 q: Q1 m7 N9 ]; @第一，《中国海警法》已将海洋安全（maritime security）内化于新时代海警建设的核心价值。我们考证发现，最初海警的英文名称是“coast guard”，至今有两三百年的历史。从“coast guard”这个名称，可以看出海警建设的最初核心价值和文化取向。过了一两百年以后，地中海沿岸国家有叫“marine police”，就是滨海警察。现在海洋安全的内涵越来越宽广，越来越丰富，不仅仅包括像海权、海防、海事等，还把其他各方面的安全都纳入进来，这从《中国海警法》条文中可以看得出来。它体现了更为综合的海洋安全内涵，已经远远超出了“coast guard”的范畴。
+ B' T7 R/ A6 f/ \4 I第二，要在立法中体现海警建设的应然目标。《中国海警法》对建设目标规定了16个字：依法管理、综合治理、规范高效、公正文明。但还是没有说明我们未来要建设一支什么样的海警队伍，我的一个博士生撰写的博士论文是《中国海警组织再造与价值目标》，很好地回答了这个问题。我认为要建设一支“岸海一体、控护兼备、全时警备、公正文明”的现代海警。岸海一体，就是海警不仅管理海上，也要兼顾管理岸边，这有利于解决执法死角问题。
( E; d7 ]# g- m( p. X第三，在明确海警基本职责的基础上，要建立陆海统筹、分工合作、科学高效的海上维权执法协作配合机制。高效治理海洋不仅仅需要海警，必须跟国家各个部委、各省、各滨海城市协同配合，签订各种各样的海洋治理备忘录和执法协同文件。
第四，赋予海警维权执法所必须的强制或处罚措施，并对这些措施的实施进行严格的分类分级规范。海上维权执法应该有强制性，但是根据《中华人民共和国立法法》的规定，凡是限制人身自由的规定必须以法律规定之，而《中国海警法》需要更多的强制手段和措施，这必须得在法律中体现。若此，现有的条文根本不能详细规定。为了避免这个困境，立法需要进行大的突破，需要援引其他法律规定。《中国海警法》第71条规定，如果《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国治安管理处罚法》就相关内容已经有所规定，可以援引，这是一个非常好的立法技术。
" Z4 l6 }2 j- q; H第五，高度重视海上维权执法信息化建设，加快推进智慧海洋建设进程。海上执法取证比较困难，直接影响执法效果。举个例子来解释吧，比如海南、广西的海警发现有违法者在我国专属经济区海域捕捉绿毛龟，通过内线消息锁定了一艘捕捉渔船。海警执法人员上船检查后，发现船上有10余只大型海龟。经询问，他们一开始承认系捕捞海龟的违法行为，但已把捕捞工具抛弃到海底。海警当时将此事件做了一个记录，其中2只海龟伤痕累累，决定带回救治，其余的放生回海里。上岸以后，在海警准备要移交的时候，捕捉海龟的违法者改变了说法，称海龟是从越南渔船中买来的，并言“尽管这是违法所得，知道买卖不对，但是我们购买的目的是为了放生”。如此一来，捕捉海龟的违法者竟变成了海洋生物的保护者。但是如果有智慧海洋的执法应用体系进行取证的话，比如通过卫星等途径搜集的航船轨迹确认相关船只是否见过渔船，通过无人机远程、现场全程录音录像固定证据等，这些违法犯罪分子应该不会逃出法网。海上执法比陆地上执法的难度大得多，智慧海洋有助于提高执法效率，更好地打击各种海上违法犯罪。
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文章来源：节选自《“中国海洋安全的现状与前景展望”笔谈》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2022年第1期
作者：李卫海，中国政法大学法学院教授
  
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