杨越等：寻找全球问题的中国方案：海洋塑料垃圾及微塑料污染治理体系的问题与对策

一、海洋塑料垃圾及微塑料污染治理体系的现状与问题
+ b8 b; _- A8 P& T6 d本文从机制、主体、对象、措施四个方面梳理已有的治理策略和行动方案，总结和剖析现有治理体系的特征与不足，为我国海洋塑料垃圾及微塑料污染治理体系的建立健全提供经验借鉴。
& m9 x$ ?1 {/ s! G6 H1 ](1)治理机制方面。如图1所示，就如何应对和消减海洋塑料垃圾问题，基本形成全球引领、区域协调、国家落实的多维治理格局。
4 E! }$ y$ f/ i0 L3 f4 c, H8 p# j8 n# }全球层面参与海洋垃圾污染治理的有关机制，多以附件或相关条款形式，分散在具有约束力的全球公约、议定书，没有约束力的全球战略、软法律文书、宣言、行动计划，以及联合国环境大会相关决议之中，主要涉及海洋倾倒、陆源污染、船舶污染以及海洋污染事故等四类内容，为海洋垃圾污染问题提供了较为广泛的法律框架和行为准则。目前，全球层面尚未形成针对海洋垃圾污染，尤其是对塑料垃圾及微塑料问题单独进行规制，并就履行义务对缔约国具有强制约束力的治理机制，且短时间内形成这样一个治理机制较为困难。未来全球层面的治理关注点应落在如何统筹和平衡各国参与上，需要设立相应机制，对现有海洋污染防治公约的参与和实施情况进行督促和监督。

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图1 现有海洋塑料垃圾及微塑料污染的治理机制一览

区域层面有效推动海洋垃圾污染治理的机制主要通过多边/双边合作的区域海洋公约及行动计划实现，目前约有143个国家或地区参与到联合国环境署发起的18个不同的区域海合作机制之中，通过编制区域性管理行动计划和组织参与国际净滩活动等形式开展，中国加入了东亚海和西北太平洋两个行动计划。二十国集团(G20)签署行动计划和愿景，提出提高资源利用效率、可持续废物管理、全生命周期管控等一系列政策建议;七国集团(G7)签署“海洋塑料宪章”对塑料循环使用、微塑料添加、塑料包装使用等提出具体的减量目标和时间表;此外，联合国教科文组织政府间海洋学委员会西太平洋分委会(IOC/WESTPAC)、北太平洋海洋科学组织(PICES)、亚太经合组织(APEC)也对海洋垃圾议题多有讨论。未来，区域层面的治理重点应放在协调各管理部门以及各个主体(包括国家、企业、私人、NGO等)之间的关系，重在使公约和行动计划达到比较满意的实施效果。
国家层面的治理一般以法案或禁令的形式建立在对全球和区域规制的具体实施上。美国、日本、阿根廷、英国、加拿大、韩国、智利等国家针对海洋废弃物、海洋漂浮物、海洋微塑料等问题进行专项立法;包括欧盟、中国、英国、法国、澳大利亚、智利、韩国、印度、卢旺达、肯尼亚、坦桑尼亚等国家颁布“禁塑令”或“限塑令”控制塑料废物的产生。值得注意的是，国家层面除积极参与、促成国际公约的达成和合作外，还需要国内专项法律法规和行动计划的设立与保障，制定并落实具体防治措施，加强协调各部门、各地区职能分工，就海洋塑料垃圾及微塑料污染形成长效防治机制。
(2)治理主体。如图2所示，有关海洋塑料垃圾及微塑料污染的治理主体基本形成国际组织引领、政府主导、非政府组织等社会团体积极参与的格局。
以国际海事组织、联合国环境规划署、联合国粮农组织为代表的国际组织通过提供议事平台、影响议程设置、进行跨国动员、推进协调跨国合作等方式持续推动国际海洋环境保护的深入发展，引领和促进国家间合作，保护国际社会的“共同价值和关注”，在国际环境治理中具有其他组织无可比拟的优势。国际组织在海洋塑料垃圾及微塑料污染治理问题中始终处于引领地位，未来需进一步思考的是，如何促进并协调各国政府发挥治理的主体功能，将政府、联合国部门、国际组织、科学团体、市民社会和私人机构联合起来，促进他们之间协调合作。

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图2 现有海洋塑料垃圾及微塑料污染的治理主体及功能  

中央政府通过制定法律法规、设计政策框架、支持重大科研项目、鼓励引导社会资本等途径，成为海洋塑料垃圾及微塑料治理重要的责任主体之一。地方政府在海洋生态环境保护和治理方面的地位和潜力尤为值得关注，制定地方性标准、跨区域研究与合作、设立产业园区、培育公众参与等，其参与治理的能动性直接决定政策的具体落实。下一阶段，中央政府则应思考如何最大限度地发挥治理责任，协调各职能部门形成联防联治机制，充分激励地方政府参与治理的积极性，鼓励引导社会资本注入。
非政府组织等各类社会团体逐渐成长为海洋塑料垃圾及微塑料污染治理的重要力量，通过具有显示度的海洋垃圾公益宣传、举办研讨会、组织开展海滩、海漂、海底垃圾清洁活动等形式参与治理，通过其社会网络动员公众，向政府及有关国际组织施以影响。聚焦目前海洋垃圾污染的公益宣传和如火如荼的净滩活动，仍然多表现出运动式、专题性、临时性的特征，反映了非政府组织能力建设方面的良莠不齐。部分被激发环保热情的公众由于缺乏规范的社会组织引导，行动参与缺乏有效性和长效性。为此，中央政府和地方政府也应思考如何建立更加规范有序的社会组织培育体系，非政府组织应该思考如何加强自身能力建设，丰富群体知识结构，提升专业技能训练，拓展沟通宣传渠道，充分发挥其活跃、敏捷、实干的组织优势，利用其优良的社群基础和社会网络组织引导更多的公众重视并参与到治理行动中去。
& d( Z4 M2 y" m" V& R此外，企业作为重要的环境治理主体，责任和能力尚未被充分调动和激发;公众参与海洋塑料垃圾及微塑料污染治理的意识较弱、行动分散、随机性较强，消费观念的普及、丢弃习惯的改变以及垃圾分类处置的行为养成都需要一定的引导和激励。总之，海洋塑料垃圾及微塑料治理是一项系统工程，需要充分调动各治理主体的能动性，形成国际组织、政府、企业、社会团体和公众参与的合力，从而提升整体决策能力以及资源配置效率。
(3)治理对象。如图3所示，海洋塑料垃圾及微塑料污染的治理对象基本覆盖地表径流、滨海旅游业、船舶运输业和养殖捕捞业的全场景。
: K$ V5 |2 u5 ?+ H具有国际约束力的治理机制至少三项有效规范了船舶运输业的污染行为，几乎所有全球战略和软法、区域性协议以及各国政府的治理策略均对陆源垃圾入海行为进行了限制，滨海岸滩的治理行动也受到非政府组织的青睐。因此，笔者将关注点放在现有文献较少探讨的海上养殖及捕捞情景的治理策略及行动。
  
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图3 不同治理对象下海洋塑料垃圾及微塑料污染策略与行动分布

目前治理策略仍集中在以宣传教育、鼓励引导等方式改善传统渔业作业生活垃圾和废弃渔网渔具的丢弃行为，部分国家和地区尝试垃圾打捞积分制和废旧渔具的有偿回收制度，但根据笔者于2019年在中国闽南地区对养殖捕捞渔民、渔具生产回收企业的访谈了解到，经过海水长期浸泡的渔具综合性能过低，循环再利用的成本过高，原本就微小的回收利润空间进一步被挤压，严重限制了企业参与回收和渔民主动打捞的积极性，单纯依靠监管、补贴和精神鼓励的治理策略很难形成长效机制。下一步应就我国废弃渔具入海问题(又称“幽灵渔具”问题)的形成、危害及治理等问题展开深入探讨，形成针对渔业养殖和捕捞情景，有约束力的法律框架以及有效的治理策略和行动，系统考量激励机制的设计，引导渔民培养并逐渐形成规范的养殖捕捞作业习惯，并探索建立完善的渔具生产/回收产业链条等。
7 }7 H, V" n% D; [, G6 b(4)治理措施。如图4所示，海洋塑料垃圾及微塑料污染的治理措施基本遵循源头减量和过程管理，辅以入海防控和海上打捞的思路，通过生产消费减量化、处置过程管理和循环再利用实现对塑料的全生命周期管控。
现有治理措施对应到塑料生命周期的各个环节，多集中在塑料制品加工、消费和处置阶段，缺少向塑料原材料生产环节以及塑料废弃物的循环再利用环节的延伸，更未将入海塑料纳入现有回收再循环产业链。受原材料生产技术和成本权衡、重复使用和分类丢弃习惯、偏远地区垃圾转运和处置能力、塑料制品管理和回收经济模式等因素制约，贯穿塑料全生命周期的产业闭环和利益链条尚未形成，导致现有治理措施无序化碎片化特征严重，无法实现真正的“全生命周期管控”。此外，由于打捞塑料性能和价格的双降，回收循环利用渠道受阻，有偿性垃圾打捞、渔具回收积分制等尝试因利润空间较小，缺少企业层面的主动参与导致治理效果不佳。
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图4 不同生命周期对应塑料垃圾及微塑料治理措施一览

因此，应该思考如何建立有效的利益引导机制，实现塑料的全生命周期管控，加强入海源头防控。其中，原材料替代、产品重复使用、垃圾分类、农村垃圾处置以及废塑料再生化和资源化利用等环节的治理措施将大有可为。从原材料使用及产品设计等方面入手，增加塑料制品循环使用次数，减少一次性塑料制品使用，减少塑料微珠的添加;以推行垃圾分类为抓手，尤其关注农村地区垃圾转运和处理能力，提升我国塑料垃圾回收利用率;同时探索有偿性垃圾打捞和渔具回收体系，形成海洋塑料垃圾防治闭环。
二、我国构建海洋塑料垃圾及微塑料污染治理体系的对策建议
海洋塑料垃圾及微塑料污染治理体系的建立需要充分考虑其特殊性决定的内在需求，弥补现有治理机制、主体、对象、措施等方面的不足，最终形成控而有效的污染治理体系。为此，本文尝试提出如下对策建议。
2 j* R( @7 P+ _- H1 K第一，设立跨区域跨部门的协调机制，探索“陆海一体化的综合防治体系”。设立跨部门的协调委员会或专家委员会，重点放在行动的落实和各部门协调上，在先前基于部门的管理基础上，提供一个跨部门的机制来促进整个计划和单个部门政策的协调，从而提升决策效率以及资源配置效率。打破单纯以行政区域检测结果作为考核指标的弊端，逐步形成以流域、海域或城市生态群为中心的海洋垃圾与海洋微塑料综合防治体系。
( o. K! `: X7 w' v2 W0 Q第二，从源到汇实现废物的资源化再生，探索“全生命周期的废物管理过程”。将城乡废物管理过程延伸至岸滩及近海，组织海上清洁队，并将其纳入城市环卫系统;原有“废物的管段预防”向塑料原材料生产环节以及塑料废弃物的循环再利用环节延伸，从原材料生产阶段的生物替代、制造阶段的绿色设计、可持续的消费方式、采用集中回收的方式进行废物管理、恢复循环再利用等方面着手，提升塑料产品的可重复利用率，减少塑料废弃物的产生，同时改善废弃物处置管理过程，增加废物循环再利用，解决塑料垃圾入海前的积聚问题。
第三，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，探索“多元参与的海洋生态环境治理模式”。建立市场化、多元化生态补偿机制，要发挥政府引导作用，强调企业社会责任，加强公众绿色消费理念，鼓励社会组织参与。在落实“企业生产责任延伸制”的同时，打通可再生及循环利用塑料产业链，拓宽海洋垃圾与海洋微塑料污染治理的资金来源，提高塑料垃圾的回收和资源化利用率，探索企业参与海洋环境治理获得税收减免、绿色行为认证、纳入企业绿色信用评级、减排量核证及可抵消制度的可行性。
) `7 F7 c" _  v. Q" J第四，推进海洋生态文明建设，推动海洋命运共同体理念，探索“全球协力的海洋污染共防共治体系”。在推进“一带一路”建设中，将协同推进海洋垃圾与海洋微塑料污染防治作为重要议题，设计和推动若干重要合作项目落地。将海洋污染防治作为推动全球海洋治理和联合国可持续发展目标实现的重要内容，积极参与和引领相关合约的践行，主动设计新的国际合作研究和实践项目，以良好的实际行动体现中国在全球生态环境保护中的表率作用。
  
9 ^4 T" v0 ]9 `* l7 u# u7 M" t文章来源：节选自《寻找全球问题的中国方案:海洋塑料垃圾及微塑料污染治理体系的问题与对策》，原刊于《中国人口·资源与环境 》2020年10期
( p7 B2 \. F+ G  m1 X* M! `作者：杨越，清华大学公共管理学院博士后、清华大学产业发展与环境治理研究中心研究员；陈玲，清华大学公共管理学院副教授；薛澜，清华大学公共管理学院教授