张晓浩：新时代海洋强国建设背景下强化海岸带地区空间管控的思考

海洋对人类社会生存和发展具有重要意义，海洋孕育了生命、联通了世界、促进了发展。党的十八大报告提出“建设海洋强国”，党的十九大报告进一步提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。
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我国是一个海陆兼备的国家，大陆海岸线长约18000千米，岛屿岸线长约14000千米。海岸带地区是陆海交互地带，生产力水平高、生物多样性丰富、生态环境敏感脆弱，是海洋强国建设的主阵地之一，也是重要的支撑区域，在全国经济社会发展格局中具有举足轻重的重要地位。
在拉动经济快速发展的同时，海岸带地区也存在比较严重的资源低效粗放利用、生态环境承载能力下降和人居安全风险隐患增加等诸多问题。因此，在新时代陆海统筹、生态文明建设、“多规合一”背景下，强化海岸带地区空间管控，提高海洋资源开发保护能力，对于海洋强国建设具有重要且长远的意义。
/ Q, Y" `; \7 u! J* j3 \( Q建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分。本文通过对习近平总书记关于海洋强国建设的重要论述的学习和领悟，分析和判断海洋强国的典型特征，梳理出海洋强国建设对海岸带地区空间管控的总体要求，从海岸带空间管控不足引发的突出问题、加强顶层设计严格管控海岸带空间两个角度进行思考和总结，为提高海岸带空间治理体系和治理能力现代化、扎实稳步推进海洋强国建设提供有益借鉴。
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一.习近平总书记关于海洋强国建设的重要论述

习近平总书记历来高度重视海洋强国建设。
2003年8月18日，时任浙江省委书记的习近平同志在《发挥海洋资源优势建设海洋经济强省——在全省海洋经济工作会议上的讲话》中提出“加强陆域和海域经济的联动发展，实现陆海之间资源互补、产业互动、布局互联，是海洋经济发展的必然规律。”
* |) Q1 P- u( d" }( {* e2013年7月30日，十八届中共中央政治局就建设海洋强国研究进行第八次集体学习，习近平总书记指出“坚持陆海统筹，坚持走依海富国、以海强国、人海和谐、合作共赢的发展道路”“要加强海洋产业规划和指导，优化海洋产业结构，提高海洋经济增长质量。”
( J: C+ H7 n8 K& w( u2018年3月8日，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时的讲话指出“海洋是高质量发展战略要地。要加快建设世界一流的海洋港口、完善的现代海洋产业体系、绿色可持续的海洋生态环境，为海洋强国建设作出贡献。”同年6月，习近平总书记在山东省青岛市考察时表示：“建设海洋强国，我一直有这样一个信念。”
3 L. i4 U/ [& A7 V- n习近平总书记关于海洋强国建设的重要论述，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，我们必须一以贯之并长期坚持下去。
9 n/ p, X! j: v) X% c* F要推进海洋强国建设，必须在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，落实好习近平总书记关于海洋强国建设系列重要论述和指示批示精神，坚持以人民为中心的发展思想，用新发展理念统领发展全局，不断增进民生福祉；必须坚持陆海统筹，准确把握好陆地经济和海洋经济的关系、生态保护和资源开发的关系、国土空间和产业布局的关系、近岸利用和深远海拓展的关系；必须强化陆海统筹格局下的海岸带空间管控，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，确保海岸带空间利用的相对合理性，促进绿色生产和绿色生活，保障国家沿海重大发展战略有效实施；必须高度重视生态文明建设，加强陆海污染联防联控，保护海洋生物多样性，推进陆海一体化生态保护和整治修复，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。
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二.海岸带空间管控不足引发的突出问题

对海洋资源资产价值总体认识不够，大量优质的近岸海域资源被转为土地资源。海洋是全民所有自然资源资产的重要组成部分。随着陆地资源的减少和海洋资源的大力开发，人类对海洋资源的依存度越来越高。长期以来，我国海洋资源缺乏系统科学的价值评估方法和生态补偿机制，生态价值和稀缺程度未得到充分体现。沿海地区热衷于“向海索地”，但围填海形成的土地资源综合利用率和开发效益偏低，甚至在一些地方新形成土地长期闲置荒废或粗放低效利用，使得海洋资源破坏和浪费现象比较严重。不合理的围填海工程也对海洋和陆地生态系统造成了明显损害，破坏了近海生物重要栖息繁殖地和鸟类迁徙中转站，不利于人与自然和谐共生。
大规模、高强度、同质化的开发活动大量集中在潮间带区域，导致潮间带面积持续下降。潮间带是陆地生态系统与海洋生态系统的联通区域，物质循环与能量流动速率高，具有生物多样性丰富、生态环境敏感脆弱等特点，是近岸海洋生态系统不可分割的重要组成部分。目前，我国海洋资源开发主要集中在海岸带的核心区域即稀缺的潮间带地带。例如，海水养殖主要集中在近岸滩涂和10米等深线以浅海域，围海养殖占用岸线过长。港口码头建设过度超前，基本形成一县一港。已建海上风电机组大部分离岸距离小于10千米，个别风电场全部位于潮间带。日益增加的开发利用活动，致使潮间带宽度降低、面积缩减、格局破碎、生态功能退化。
具有自然海岸形态和生态功能的岸线大量减少，沿海生态安全格局和防护屏障遭破坏。自然岸线在长期的历史演化过程中形成了较为稳定的形态，具有极其重要的资源价值和独特的生态价值，也有足够的“韧性”和“弹性”，可以有效的抵御台风、风暴潮等极端海洋灾害天气，维护沿海群众的生命和财产安全。自然岸线一旦遭到人类固化或破坏，则其功能很难再恢复到原来水平。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》等文件提出“到2020年，自然岸线保有率不低于35％”的硬性要求，全国大陆自然岸线占比现已不足40％，自然岸线的减少会造成滨海湿地退化、典型海洋生态系统受损和防灾减灾能力降低。
海岸带空间资源被生产功能占用过多，损害人民群众的亲海空间和高品质生活。海岸带聚集了大量的危化品产业园区、重化工基地和大型钢铁基地，空间结构和布局不合理不平衡，绿地和湿地面积预留过少，生活空间和生态空间遭挤压。我国所有在运及在建的核电机组全部毗邻海岸线，对城镇空间布局及其他产业发展形成较大限制，一旦发生海啸、战争等极端外部事件，灾难损失将难以估量。港口和城市发展不协调，老港区改造搬迁与新港区开发不衔接。已废弃的养殖池、盐田等统筹利用不够，缺乏有效的生态保护修复和循环再利用措施。已建海堤大多没有开展生态建设，一定程度上制约了生活空间，也无法体现优美的人居环境。
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三.加强顶层设计严格管控海岸带空间

8 n6 r5 L: r4 \$ S) e在经济增长换挡升级、节约集约利用资源、实现高质量发展的新阶段，相关部门必须时刻坚持党中央精神、国家立场和底线思维，深入学习贯彻习近平生态文明思想、习近平总书记关于自然资源管理和海洋强国建设的重要论述，树立全国自然资源一盘棋的理念，强化顶层设计，统筹考虑960万平方千米的国土和300万平方千米主张管辖海域，厘清不同历史阶段自然资源的相互关系及演化发展规律。
9 i  d! Z. t2 m& A9 n8 w+ ^特别是要重新审视海域、无居民海岛的经济价值和生态功能，维护海洋自然再生产能力。规划好、保护好和利用好海岸带空间资源，努力实现海岸带自然资源资产保值增值，为子孙后代留下绿水青山、碧海蓝天。
为此，提出如下建议：
6 E4 t2 ^7 [1 s/ N. a一是加快制定实施海岸带管理法。国际上已有许多发达国家通过立法来加强海岸带管理。1972年10月美国颁布的联邦《海岸带管理法》，是世界上第一部立法最为完备、最具代表性的综合性海岸带法。2018年11月，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中明确提出“推动海岸带管理立法”。在新时代全面推进依法治国、建设社会主义法治国家背景下，融入基于生态系统的海岸带管理理念，加快制定实施海岸带管理法，可为海岸带综合管理和永续发展提供法律保障，有效解决陆海之间长期存在的二元分割问题，协调涉海管理部门、行业主管部门、跨界行政区域之间的各种矛盾冲突。
二是加快制定实施海岸带综合保护与利用规划。2019年4月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》明确提出“统筹编制海岸带开发保护规划”。海岸带综合保护与利用规划是实施海岸带管控的有力抓手，是落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）的具体举措。应在国土空间规划总体格局下，加强陆海统筹和跨区域协调，以海岸线为基础，融合现行海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海岛保护规划等海洋空间规划成熟理念，聚焦资源节约集约利用、生态系统保护修复、产业结构优化调整和滨海人居环境改善，倒逼海岸带地区经济发展模式转型升级、进一步提质增效。
三是建立健全海岸带管理的配套政策和制度。贯彻落实党的十九届四中全会提出的“健全海洋资源开发保护制度”“统筹山水林田湖草一体化保护和修复”“除国家重大项目外，全面禁止围填海”等国家战略部署，助力海岸带地区空间治理体系和治理能力到2035年基本实现社会主义现代化，需加大国家有关部门政策支持力度和地方实践探索能力，结合城乡发展特点和市场经济运行规律，强化自然资源保育能力，建立体现“节约优先、保护优先、自然恢复为主”理念的海岸建筑退缩线、过剩（落后）产能生产空间腾退、潮间带使用总量控制、海岸线占补平衡和使用权市场化交易、海岸带保护与开发监测督查等海岸带管理的配套政策和制度，筑牢国家沿海地区生态安全屏障。

& k) J( M: L# e3 t! U0 @文章来源：新南海
作者：张晓浩，南海规划与环境研究院高级工程师