袁雪等：北极环境保护治理体系的软法局限及其克服 ——以《北极环境保护战略》和北极理事会为例

就理论层面而言，学者们对软法具有较大争议，但着眼于实践，软法已取得了巨大的成效，尤其在国际环境治理中扮演着重要的角色。纵观北极环境保护的软法治理历程，其主要体现在以《北极环境保护战略》（以下简称AEPS）为基础发展起来的北极理事会的治理机制上。因此，探究北极软法治理的理论与实践对未来北极环境保护具有深远意义。

6 l% K- m; f! o& H- d% O

一、软法的解读

' @$ N  {. X* j* Y+ |3 M6 d

何谓“软法”，众说不一，但学者的观点基本上都体现了软法“虽不具有法律意义上的强制约束力，但又不是完全没有法律效果的规则”这一要旨。

* M- j/ m' E! q+ \* o4 ^! s

国际软法的局限性表现在其范围、适用和效力的不确定性。具体而言，不同学者对软法范围千差万别的描述，以及软法内涵外延所表现出的制定主体和表现形式多样化，都会加剧“泛软法化”现象的发生，导致国际软法在适用上的混乱；软法原则性理念较强，条文多是对订立意图、价值理念、实施原则的罗列，缺乏具有可操作性的实践条款，这最终导致其适用与否具有较大的自由裁量空间；强制约束力的有无是区分软硬法的重要标准，强制约束力的缺乏也是软法发挥效力的最大束缚所在。

二、北极环境软法治理现状

* d: S$ ?/ J2 f; C3 Q% T

当前，北极环境治理机制包括全球、区域和次区域等多个层次，其软法性主要体现在区域治理层面，对其软法规制现状的梳理，有利于我们对北极软法治理发展趋势的把握和认识。

监测评估时期：

9 J6 K: R4 L  l5 p& Z% r

从冷战结束后到北极理事会成立之初

# l, N6 V6 u, A7 h- m

这一阶段主要是在AEPS的基础上形成的《努克宣言》、《伊努维克宣言》以及各种污染物监测评估报告等系列软法文件。其与冷战遗留下来的特定污染物相关，无强制性措施也无相应的执行力，仅用于对污染物的监测评估，且大多是依附于各缔约国的相关活动，为后续各国进行北极环境治理提供知识储备。

+ Z6 s% V3 V4 c+ x' K4 o$ h

初步执行时期：1996-2011

这一时期从1996年北极理事会成立后到2011年首个具有约束力的合作协定的签署。北极理事会承继并发展了极具权威性的研究和评估能力，在科学研究基础上发布了一系列评估报告和具有一定实践参考价值的文件。这一时期自然和政治环境发生很大变化，全球变暖、资源争夺和战略合作等话题提上议程，北极各国不得不积极应对新的挑战，在软法的原则性之下增添了一定的可操作性规定。

转型时期：2011至今

这一时期自2011年签署的首个具有约束力的合作协定至今。随着北极理事会相继出台了三个具有约束力的合作协定《北极航空和海上搜寻与救援合作协定》《北极海洋油污预防与反应合作协定》《加强北极国际科学合作协定》，北极软法文件以一种全新的形式表现出来，较之于以前，具有了一定的约束力，且纠纷解决机制也经历了从无到有的过程。各主权国家对北极国际地位的重新审视，各国在北极地区的活动明显增多，对参与北极事务的处理程度逐渐深入，使得出台的相关文件的约束力明显增强。

三、《北极环境保护战略》解读

《北极环境保护战略》是北极环境软法治理的典范。1991年6月，芬兰政府倡议，北极八国共同签署成立了AEPS，其开展北极环境保护工作都是由各工作组进行的。

( M0 d: B& {, e* n- F

北极监测与评估工作组（AMAP）

AMAP主要目的是监测人为污染物的水平并评估其对北极环境的影响程度。虽然AMAP在对北极地区污染物水平的评估成绩斐然并

+ W" |0 c1 }9 b) q

已成为最重要的国际机构，但一直以来，资金的匮乏仅允许其协助参与北极污染物的研究活动，其高质量的科学评估以及基于此的科学建议在北极各国的实践性价值仍有待探讨。

: a$ G$ }3 J% o5 B$ w

北极海洋环境保护计划工作组（PAME）

PAME的宗旨是描述北极海洋环境面临的威胁，并审查现有的与北极环境有关的国际文件是否充分。自成立之初，其工作就处于一种变动状态，发展至今，其工作内容更为庞大，企图将与北极海洋坏境保护有关的一切内容纳入其中，并将该工作组定位为“为在保护和可持续利用北极海洋环境的广泛活动上进行合作提供的一个独特论坛”。

  n$ o8 X% J7 M8 T: m* G. h

应急保护、预备和响应工作组（EPPR）

9 F# @( Q2 }$ y

EPPR最初定位是交换在紧急预防和应急领域相关问题的信息，建立预防通报重大意外污染威胁的系统，工作重点是对威胁北极的风险评估和制定北极紧急预防、备灾和应对指南。

北极植物和动物群保护工作组（CAFF）

CAFF是由科学家、北极原住民和动植物保护者组成的可以交流和共享有关物种和栖息地的数据和信息的论坛。对北极地区生物信息的汇集整理和分享做出了重要贡献，为我们了解和保护北极生物多样性提供了极为珍贵的参考依据。同时，其基于数据对保护北极生物多样性进行研究，并希望将其研究结果传达给北极各国政府和居民，这项工作也更是有赖于所有北极国家、社会组织、科学家等主体之间的合作。

& g- x( T5 }/ ^) i0 T: d

可持续发展工作组（SDWG）

: M0 d, R" \! s5 O

其前身是1993年AEPS建立的可持续开发利用专案组，后转到北极理事会名下，改为SDWG。虽涵盖面广，但其工作重心一直是对北极居民身体健康、生活状况以及文化语言等地方传统知识的研究和实践，并且在未来发展计划中仍将其作为持续推进点。

四、北极理事会的发展瓶颈

! q, L7 q  _6 |; M- p

高级论坛性质的困扰。《渥太华宣言》明确规定北极理事会是一个新的政府间高层论坛，与此同时，在北极八国此后发表的声明文件中，均一致强调其论坛性，且表达出不愿将其构建成具有法律约束力的北极治理组织的共识。虽然北极理事会近几年致力于机制化、法律化的发展，也实施了具体措施和出台相应法律文件，但其高级论坛的性质决定了它不具有制定硬法性文件的权限，所谓的具有法律约束力的文件也只能当做是软法在当今时代的新表现形式。

6 P2 z' R) H4 w! M# ]

治理领域的低政治性。从AEPS单纯出于环境保护的目的，到当下北极理事会将环境保护与可持续发展作为共同发展目标，表面上看北极理事会增加了治理领域，扩展了经济、文化、社会等新的内涵，但从其具体执行效果以及具体的软法文件来看，北极理事会的治理领域依然徘徊在环境保护和其他低政治层面。这不仅与北极理事会的独立性有关，更与北极国家间的相互信任度和利益分歧密切关联。

2 }9 w5 G4 Q: Q8 I7 e

环北极八国的主导性。虽然北极理事会在改革发展过程中不断提高原住民组织地位、扩大观察员国的范围和权限，但从观察员手册、高官文件规定以及具体实践来看，其开放程度远远满足不了时代发展需要。北极理事会发展至今仍带有强烈的传统国家合作色彩，具有一定的排他性和狭隘性，在其未来发展中这种特性仍有加强的趋势。

五、北极软法局限性的克服

制定良性软法。北极软法应当在多元发展的基础上建构正义，坚持多元的价值观为基础，以人本主义为价值尺度，突破国家中心主义藩篱和当下北极理事会的狭隘性，使得北极软法规制更多体现国际社会的共同正义理念。发挥科学家在北极环境治理的作用，尤其是在专业领域相关软法的内容制定；在北极相关软法适用过程中应当定期组织修订，不断将当初各缔约方未达成共识的议题纳入其中，同时，对北极软法实践过程中发现的问题加以弥补；扩大北极软法的制定主体，在北极八国绝对决策权的基础上，尝试吸纳其他参与主体的合理决策。

制定统一的软法程序法。应当制定统一的软法程序法，即通过制定硬法来规范北极软法的制定程序。在立法过程中，应注重公开机制，向国际社会公开整个创制流程，以便于第三方的监督和参与；应注重公正机制，经有效的渠道充分表达意见，尊重永久参与者以及观察员国对相关意见的看法，扩大除成员国以外各方的参与程度；应重视民主机制，注重汲取北极理事会永久参与者、观察员国等多方对国际治理的经验，广泛地征求相关意见。

提升违反软法的成本。对违反软法国家的国际声誉和形象施加相应的舆论压力，在很大程度上会提升其违反国际软法的成本，有助于弥补软法没有法律约束力这一根本性的缺陷；还可适当考虑对等的报复机制，对违反者在北极地区的相关科研、资源开发以及航运等活动给予一定程度的限制。虽然当下北极理事会缺乏强有力的执行力以及相关授权能力，但考虑到其未来的发展方向，赋予其类似的权利很必要。

文章来源：原文首发于《边界与海洋研究》期刊2019年第1期

, y* r+ ?  a# f. h0 `% T& i8 @

作者：袁雪，哈尔滨工程大学人文学院法学系副教授；张义松，西安交通大学法学院硕士研究生。

& U, f" h+ U$ f0 k+ O3 I