薛桂芳：“海洋命运共同体”理念：从共识性话语到制度性安排的具体路径与应对策略

“海洋命运共同体”理念作为共识性话语，初步具备了转化为制度性安排的可能性和基本条件，而BBNJ协定后续谈判是制度转化的重要契机，针对BBNJ协定谈判分歧和焦点问题，促成“海洋命运共同体”理念与BBNJ协定有效的互动与融合，实现共识性话语向制度性安排的转化。为此，我国需要在海洋治理能力和制度建设方面“内外兼修”,从国内和国际层面努力。在国内层面，加快对“海洋命运共同体”理念的研究和应用，提升海洋“硬实力”和“软实力”,加强自身海洋法律体系的国际化建设。在国际层面，合理利用国际平台，深度参与全球海洋治理，提升国际规则制定、议题设置和话语权方面的影响力，切实推进“海洋命运共同体”理念向制度性安排的转化。
一、“海洋命运共同体”理念与BBNJ协定的互动与融合
5 D9 ?/ u6 O& c$ e6 g6 c“人类共同继承财产”原则平衡发达国家与发展中国家的利益冲突，获得广泛认可并发展为“区域”法律地位及相关规则的基础，为国际海底建立新秩序。同样面临变革需求的国际海洋法律制度也需要新思路和新目标。我国应充分把握BBNJ协定制定的契机，运用“海洋命运共同体”理念着力解决影响BBNJ协定谈判的相关因素，推动谈判进程，以规则的形式将海洋“利益共同体”和“责任共同体”的平衡加以制度化。促成“海洋命运共同体”理念与BBNJ协定的互动融合，可从“一揽子事项”议题入手，引入“海洋命运共同体”理念，为重要海洋制度方面的分歧寻找弥合空间，维护共同利益，承担共同责任，破解BBNJ谈判“困局”。
第一，“海洋命运共同体”理念有助于弥合海洋遗传资源法律地位及其惠益分享制度方面的分歧。在此理念下，海洋遗传资源可归属于国际社会的共同利益。把不同利益群体争议的焦点从个体利益转向共同利益，以合作的方式协调和弥合分歧，追求共同利益。中国对遗传资源获取和惠益分享议题的主张，体现了“共同体”理念，即根据《公约》的“公海自由”原则，遗传资源可“自由获取”,而获取后的收益则优先采用非货币化的分享机制。中国的建议基于国际社会共享海洋资源及其收益的目标，同时也考虑到遗传资源直接开发利用方的付出，扩大并带动发展中国家的平等参与，由全人类共享从海洋遗传资源中获得的利益。事实上，BBNJ协定谈判也试图淡化海洋遗传资源的法律地位，而着重解决遗传资源的获取与惠益分享。
第二，“海洋命运共同体”理念强调各国共同承担保护海洋的责任，避免划区管理工具沦为国家管辖权扩张的工具。“公海自由”是海洋法律制度的基本原则，保全和保护海洋环境是《公约》规定各国的义务，建设划区管理工具并实施管理措施是各国实现保护海洋生态环境共同责任的路径之一，而非扩张管辖权的手段。“海洋命运共同体”蕴含的“利益共同体”与“责任共同体”和“共商、共建、共享”原则，在划区管理工具的制度构建和管理实践中可以兼顾“公海自由”原则及各国保护海洋环境的义务。同时协调现有机制，保证各国在《公约》框架下共同承担海洋责任，避免划区管理工具的滥用。
& R' E4 g: f& H/ D1 \$ B第三，“海洋命运共同体”理念平衡环境影响评价制度设置分歧，保障海洋可持续发展的长远利益。《公约》规定了各国在管辖范围内海域环境影响评价的一般义务，但在国家管辖范围外的海域适用需要考虑更复杂的情况。对海洋环境进行监测和影响评价的目的是保障海洋可持续发展，主权国家依然是环境影响评价的核心主体，各国对环境影响评价设置的磋商应不仅考量和平衡各自的利益，更需要考虑海洋可持续发展的共同利益。海洋可持续发展的要求对国际海洋秩序的构建提出更高的标准，“海洋命运共同体”将海洋生态环境保护视为全球共同的长远利益目标，发挥主权国家在环境影响评价中的作用，协调短期国家利益和长期公共利益，保障海洋空间及其资源可持续发展。
第四，“海洋命运共同体”理念化解发达国家和发展中国家之间关于能力建设和海洋技术转让的对立矛盾，强调合作共赢，加强能力建设和技术转让的国际交流，促进发展中国家在BBNJ相关领域的能力提升。《公约》规定了“公平合理”基础上发展和转让海洋科技。在“海洋命运共同体”理念下，以《公约》为基础，遵循针对性、有效性、平等互利、合作共赢等原则，充分考虑发展中国家的需求，鼓励多种形式的国际合作，是“海洋命运共同体”理念利益共享、责任共担的体现。各国在享有海洋利益的同时，承担共同的责任，提升发展中国家BBNJ领域的内生能力，实践各国在全球海洋事务的互利共责。
2 Q2 d4 h8 {! ~  F: L二、完善“海洋命运共同体”理念的国内法路径
实现“海洋命运共同体”理念从共识性话语向制度性安排的转向，我国需要面对国际海洋法规变革的外部环境挑战和增强自身海洋法治建设能力的内部要求的双重压力。我国以海洋强国建设为目标，其中海洋法治强国建设是实现海洋强国的应有之意和重要组成部分，为和平利用海洋奠定了法理基础。随着参与国际机制的程度加深，我国在调整既有国际机制和创新国际机制过程中应发挥越来越大的作用。我国需要以更高的要求和标准提升自身海洋法治实力和国际化能力。为使共识性话语发挥制度性优势，应完善“海洋命运共同体”理念的理论体系，进一步提炼其所蕴含的法理内涵，发挥其对海洋领域各议题分歧点的弥合作用和规则制定中的指导性作用。
9 |# [# i  h' W4 r! l与此同时，我国需要加强海洋“硬实力”和“软实力”建设。“海洋命运共同体”的构建将成为我国对生物多样性可持续发展目标的制度贡献，需要海洋“硬实力”和“软实力”的基础保障。经过多年积累，我国在深海采矿装备和技术领域取得了长足进展，但在环境影响评价和基础数据方面仍存在提升空间。BBNJ协定涉及海洋遗传资源获取和相关研究与技术分析，特别是商业开发及关键技术利用等方面，我国与国际先进水平仍有差距。我国应在“海洋命运共同体”理念指导下，提升海洋“硬实力”。一方面，加强国际交流，分享自己的积累；另一方面，注意学习和借鉴先进的科学技术，大力开展海洋领域的国际合作项目，共同建设健全的资源库和管理平台，真正做到海洋利益的合作互利。在此过程中，不断强化国际社会本位理念和共同利益观，以其作为“海洋命运共同体”建设的思想基础和物质基础；实现环境与生态保护责任与利益的平衡，减少与国际社会交往和沟通的法律障碍。
在此基础上，以海洋“软实力”促进海洋“硬实力”发挥更大的作用。从海洋法视角看，国内海洋“软实力”提升的主要方向是建设海洋法律体系和善用法律话语表达国家的海洋立场和利益需求。完善配套的海洋法律制度是海洋“软实力”的重要体现，遗憾地是国内海洋法律体系尚不完备，不能解决我国所面临的各类法律与条约的适用问题，对实践活动欠缺具体指导和实践依据。如我国早在2001年就获得了第一块海底多金属结核勘探矿区，2016年才颁行《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》(以下简称《深海法》)。《深海法》是我国“区域”勘探开发活动的国内基本法依据，需要配套的法律规范以指导具体的采矿实践。在“海洋命运共同体”理念的引导下，中国以国际和国内双视角，运用整体观和可持续发展观，完善海洋法律体系，形成国内法和国际法的良性互动，构建具有“通约性”的国内海洋法律制度。一方面，已有成熟的国际法制度的，可以参照国际规则构建国内相关立法，确保国内法与国际法的良性接轨和可操作性；另一方面，在尚未生成国际规则的新领域，例如BBNJ所涉议题等，可以国内法先行，制定有效的国内法律制度，由内向外发展，通过国际或区域条约的形式有效地推进全球海洋治理，将成熟的国内机制推向国际规则层面。在国务院机构改革调整国内海洋保护区的管理格局之际，发挥理念的指导性作用，完善国内海洋保护区法律制度构建，同时以中国的实践经验为BBNJ协定中包括海洋保护区在内的划区管理工具议题提供相关规则和制度借鉴。一个真正意义上的强国必然是国际法强国，因此，我国必须提升自己的国际法地位和水平，在国际秩序的建构之中以中国的观点与各国对话，以出色的“软实力”确保“硬实力”真正发挥作用。
; j9 Q) a% |2 D7 y/ X3 K' O+ @三、提升国际法话语表达与规则制定能力
2 K6 e' V8 K, R2 v' q4 M中国作为联合国常任理事国和第二大经济体，应具有与国际地位相适应的国际话语权和影响力。我国应高度重视提升国际法律话语表达和规则制定能力，还要学会运用“软权力”维护国家利益。“海洋命运共同体”理念的创新性和时代性，可作为中国参与国际海洋法规制定，提升国际话语权和影响力的战略依托。如在国际规则形成过程中“嵌入”自身话语表达，并通过国家实践增强国际法影响力。实现“海洋命运共同体”理念从共识性话语转向制度性安排，中国应不仅能够参与国际规则的制定，还要进一步对国际海洋法律制度的变革提供方向指引和价值引导。
- {( W' ~% i+ q7 c0 @相比国内海洋法律体系的完善，中国尚未谙熟用法律话语表达立场和利益需求的能力。在西学东渐的进程中，忽视国际法治“软权力”,加之缺乏规则制定的实践经验，中国未能持续跟进国际海洋法律制度的建设和相关问题的研究，更疏于利益诉求的国际法表达，使得中国的参与长期处于“明其理不谋其利，明其道不计其功”的状态。历史和现实经验表明，一国能更好运用国际法规则，以法律话语进行表达和沟通，可以更容易获得国际社会的关注与认可，更有效地保障自身利益。中国在国际法建设中需要提升在国际法新领域的议题引领和规则制定能力。“一带一路”倡议获得了国际社会的支持并签署多项国际合作协议，反应了当前国际合作、共谋发展的时代主题，是中国话语转变为法律和制度的成功经验。
在全球化背景下，国际法的权威性日益明显，中国需要参与并引领国际规则的改善和重塑，争取更加有利的外部环境。在国际海洋法律制度构建中，中国需要完善处理相关议题的手段，学会用法律的形式、法律的话语和法律的逻辑更加清晰充分地表达自己对国际事务的观点，避免造成其他国家对中国立场的误解。BBNJ协定文本制定是中国提升国际法能力和话语表达的重要机遇，应积极创造条件尽可能地抓住难得的“造法”机会：其一，分析BBNJ协定谈判的四项议题和争议焦点，结合“海洋命运共同体”理念，提出中国的主张和法律方案，要注意中国立场与国际立场的契合性；其二，结合《公约》框架，对BBNJ协定文本制定提出建设性意见和技术性规则设置，而不是泛泛而谈，增加中国提案的可接受度和采纳度；其三，注意联合其他国家，增加提案的支持度，重视法律规则的设置与解释，扩大中国在BBNJ协定谈判中话语表达的影响力。
“海洋命运共同体”理念能够为国际规则设计和制度建设提供方向性的引导，并针对可能出现的新情况和新问题提供中国智慧和解决方案。为切实推进“海洋命运共同体”理念从共识性话语向制度性安排的转化，在充分利用BBNJ协定谈判进程的同时，中国需要广泛利用其他国际平台，如公海生物资源的养护与可持续利用、生物多样性保护、“区域”矿产资源勘探开发等领域的“造法”机遇期，发展和运用“海洋命运共同体”的核心要义和目标维度等，引领国际海洋法律规则的制定。特别是我国具有丰富的实践经验的“区域”矿产勘探开发领域，为制度建设和技术性规则作出贡献。
8 {7 E! I6 ^& N! V' v- Z' W4 l此外，中国可以从国际海洋法律制度创制、区域性合作机制建设、国际组织和非政府机构合作三个切入点，积极参与区域和全球海洋治理，加大与国际组织和非政府组织的交流，抓住国际海洋法律制度变革的机遇，以“海洋命运共同体”理念为指导，深度参与各项海洋治理活动，为国际社会提供更多的海洋公共产品，提升中国的海洋话语权和影响力，推动理念由话语向制度性安排的转化。
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文章来源：节选自《“海洋命运共同体”理念：从共识性话语到制度性安排——以BBNJ协定的磋商为契机》，原刊于《法学杂志》2021年第9期
作者：薛桂芳，上海交通大学凯原法学院特聘教授、中国海洋发展研究中心研究员