海水养殖生态环境突出问题及其防治监管建议

海水养殖是我国海洋经济的重要组成部分，为我国水产品供给做出了重要贡献，但也不同程度地存在养殖布局不合理和无序发展问题，造成部分海域海洋生态环境污染。加强海水养殖污染防治及其生态环境监管，事关海洋生态环境高质量保护，事关海水养殖业高质量绿色发展。
2 N3 M1 S4 E: o* _! b- V海水养殖概况及其分区管控要求
01我国海水养殖概况
; q) S. E! {: B# S. M我国是海水养殖第一大国，养殖面积和产量均占全球总量的60%以上。沿海11个省（区、市）均有养殖活动，据不完全统计，从业的规模化企业达3万余家。根据《中国渔业统计年鉴》，2019年，海水养殖产值为3575.29亿元；海水养殖产量为2065.33万吨，同比增加1.68%；海水养殖面积为199.22万公顷，同比下降2.49%。2010—2019年，海水养殖面积先增后降，其中2015年是历史高值，为231.78万公顷；海水养殖产量呈持续增长趋势。相关趋势体现出近年来我国海水养殖产出效率的逐年提升。从尾水排放角度，海水养殖可分为封闭式养殖和开放式养殖两类，封闭式养殖包括岸滩的池塘养殖和工厂化养殖，有尾水排放需求；开放式养殖是在离岸开放水域进行的养殖活动，不需也无法做到尾水收储和集中排放。近年来，池塘养殖面积逐步减少，2019年降至2013年历史高值的约80%；工厂化养殖规模呈增长趋势，2019年约为2010年的3倍。从区域分布来看，我国池塘养殖主要分布在山东、辽宁和广东，三省池塘养殖面积之和约占全国的62.8%；工厂化养殖主要分布在福建和山东，二者水体之和约占全国的67.5%。我国海水养殖及其排污情况总的特征是种类多样、分布不均、情况各异。
8 a; [, `: q1 H( Y02海水养殖分区管控体系
海水养殖分区管控涉及国务院发布的《全国海洋主体功能区规划》《全国海洋功能区划（2011—2020年）》以及农业农村部门推动的养殖水域滩涂规划体系。
' ^1 V+ y- }+ }6 ^7 z7 k0 `4 G8 A# E《全国海洋主体功能区规划》将海洋空间划分为四类，其中之一的限制开发区域指以提供海洋水产品为主要功能的海域，包括用于保护海洋渔业资源和海洋生态功能的海域，主要包括海洋渔业保障区、海洋特别保护区和海岛及其周边海域。而海洋渔业保障区包括传统渔场、海水养殖区和水产种质资源保护区。要求在海水养殖区推广健康养殖模式，推进标准化建设；发展设施渔业，拓展深水养殖，推进以海洋牧场建设为主要形式的区域综合开发。
《全国海洋功能区划（2011—2020年）》将海域分为农渔业区等8个一级类，其中之一的农渔业区是指适于拓展农业发展空间和开发海洋生物资源，可供农业围垦，渔港和育苗场等渔业基础设施建设，海水增养殖和捕捞生产以及重要渔业品种养护的海域，包括农业围垦区、渔业基础设施区、养殖区、增殖区、捕捞区和水产种质资源保护区。对于农业围垦区、养殖区等与海水养殖尾水排放标准密切相关的二级类，要求“不应造成外来物种侵害，防止养殖自身污染和水体富营养化，维持海洋生物资源可持续利用，保持海洋生态系统结构和功能的稳定，不应造成滨海湿地和红树林等栖息地的破坏”，执行不劣于二类海水水质标准。
0 i6 z0 K- ^+ m+ F/ f* R3 C从2016年起，原农业部（现农业农村部）启动了新一轮的养殖水域滩涂规划的编制工作，要求各地合理布局水产养殖生产，依法划定禁止养殖区、限制养殖区和允许养殖区。《养殖水域滩涂规划编制工作规范》《养殖水域滩涂规划编制大纲》要求“要科学规划，合理布局水产养殖生产，按照要求划定禁止养殖区、限制养殖区和养殖区，保护水域滩涂生态环境，设定发展底线，稳定基本养殖面积，保障渔民合法权益”。其中禁止养殖区主要包括禁止在自然保护区核心区和缓冲区、国家级水产种质资源保护区核心区等养殖；限制养殖区包括限制在自然保护区实验区和外围保护地带、国家级水产种质资源保护区实验区、依法确定为开展旅游活动的可利用无居民海岛及其周边海域等生态功能区开展水产养殖等，在以上区域内进行水产养殖的应采取污染防治措施，污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。
, E+ z! w3 Q4 T# U4 m) V海水养殖生态环境需求及其主要问题
; }) D. u3 b  e; \6 E9 b; J01突出生态环境问题
! a# d2 x( F; o' y, F0 B% Z& \除了分区管控要求之外，近年来，党中央、国务院高度重视海水养殖污染防治。2018年，党中央、国务院印发了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，要求“严格控制海水养殖等造成的海上污染”“开展重点近岸海域破坏生态环境的养殖方式综合整治”，但多年积累的问题难以在短期内解决，当前还存在一些较为突出的生态环境问题。
海水养殖尾水排污口数量巨大，底数尚未掌握。2019年，生态环境部全面推进排污口“查、测、溯、治”，在环渤海3600千米岸线及沿岸2千米区域内，查清18886个入海排污口，其中60%以上为海水养殖排污口。除环渤海区域外，海水养殖尾水排污口底数尚不清楚，而且对排污口分布、数量、责任主体、排放方式、排放时间和频次、排放去向、排污浓度等关键信息了解有限，距离“精准治污”监管需求差距较大。
海水养殖污染物排放量占比不高，但短期集中排放影响局部海域的问题突出。受养殖尾水短期集中直排影响，部分近岸海域和优质岸线呈现“脏、乱、差”现象。如2020年，广东省吴川市金海岸一带海虾养殖排口密集分布，养殖尾水未处理直排入海，造成海滩污水横流，金海岸变成黑沙滩，引发媒体广泛报道。
5 ?) m( {9 [8 O# G6 |海水养殖挤占海洋保护地情况不在少数。中央环保督察指出，2013—2017年，海南省临高县政府在保护区内违规审批用海项目54个、办理海水养殖证77个；福建省泉州市政府违规批准在泉州湾河口湿地自然保护区核心区开展海水养殖，养殖面积为88公顷；漳州市漳江口红树林国家级自然保护区核心区和缓冲区存在海水养殖；宁德环三都澳湿地水禽红树林自然保护区自2011年以来，围海养殖造成保护区湿地面积减少近170公顷，局部生态系统遭受破坏。
, J6 e% X) ]% Y2 c( n& |: q2 @历史欠账较多。在散乱直排历史欠账方面，根据渤海入海排污口现场排查以及海水养殖专题调研结果，海水池塘养殖尾水散乱直排现象非常普遍，长期处于无序发展，养殖尾水直排海问题由来已久。在环保设施历史欠账方面，中央环保督察曾指出，2016年海南省位于陆域的海水养殖场开展环评的或有污染治理设施的均不足1%。我国海水养殖个体经营者占绝大多数，缺乏建设尾水处理设施的资金、技术和意识，部分区域管网沟渠等基础建设方面薄弱，甚至周边基本没有收集管网，工厂化养殖企业尾水处理技术仍处于初级阶段，尾水处理效果难以评估。在生态红线和保护地历史欠账方面，如中央环保督察所指出的占用保护地以及生态红线的养殖面积不在少数，海水养殖涉及行业发展和渔民生产生活，相关问题需要在统筹海洋环境高水平保护和海水养殖行业高质量发展的基础上，逐步推动解决。
6 r6 H) P/ Y6 V5 |& m02海洋生态环境状况与海水养殖发展的相关关系
海水养殖活动受所处海域生态环境状况影响的同时，也在影响着环境本身。海水养殖产业对局部海域水质要求相对较高，海水养殖产业是高质量水体的需求者，同时也是污染排放的相关者，根据《第二次全国污染源普查公报》分析，2017年海水养殖业化学需氧量、氨氮、总氮、总磷排放总量估算约为33万吨，占全国水污染物排放总量的1.3%、农业源水污染排放量的2.6%，该数据反映了海岸带封闭式养殖的排污数据，不包括近岸海域开放式养殖，虽然排放总量占比不高，但对局部海域会产生影响。除此之外，高密度、大规模的浅海浮筏养殖和浅海网箱养殖会影响水体交换、生物迁移和物质输运，破坏滨海湿地生态系统结构和功能。总的来说，海水养殖活动受到邻近海域生态环境影响，但养殖排污本身对其所在局部海域的污染贡献以及养殖方式对局部海域生物多样性的负面影响亦需要提高重视。一方面，海水养殖业的高质量发展不仅需要清洁的水质和健康稳定的海洋生态系统；另一方面，海水养殖业的过度发展，也会对海洋生态环境产生系统性损害，反过来也将制约海水养殖业发展。当前我国已经进入新发展阶段，必须进一步强化生态优先、绿色发展理念，以海洋生态环境高水平保护促进海水养殖业高质量发展。
4 A. @$ K5 t8 Y" r4 r, s4 {推进源头防治和污染减排
. \% R6 h& D6 P# C( r8 a01完善顶层设计和规划布局
/ E( H5 w( H' ]5 b& v- |# i落实海域滩涂养殖规划制度和绿色发展要求，优化海水养殖空间布局。加强养殖水域滩涂统一规划，科学划定禁止养殖区、限制养殖区和允许养殖区。完善重要养殖水域滩涂保护制度，严格限制养殖水域滩涂占用，严禁擅自改变养殖水域滩涂用途。开展海水养殖容量评估，科学评价海域滩涂承载能力，合理确定养殖容量。科学确定近岸海域养殖规模和密度，调减养殖规模超过海域滩涂承载能力区域的养殖总量，调减近岸、港湾小网箱养殖规模和密度，推动海洋渔业向深远海型、集约型、高端型转变。结合碳中和战略部署，发展贝藻类养殖，积极发展碳汇渔业。
02持续提升养殖技术水平
推进海水健康养殖示范创建，发展生态健康养殖模式，降低传统养殖区水域滩涂利用强度。提高海水养殖设施和装备水平，大力实施池塘标准化改造，完善循环水和进排水处理设施，实施生态沟渠、生态塘、潜流湿地等尾水处理设施升级改造，探索建立海水养殖池塘维护和改造长效机制。加大力度开展海水养殖尾水处理装备、深远海大型养殖装备、集装箱养殖装备、养殖产品收获装备等关键装备研发和推广应用。推进养殖网箱网围布局科学化、合理化，加快推进网箱粪污残饵收集等环保设施设备升级改造。
! ?, H/ r/ @1 n/ e03不断加大海水养殖环保力度
禁止在自然保护区核心区和缓冲区等区域开展网箱网围养殖，依法拆除非法的网箱网围养殖设施。推进海水养殖尾水处理，采取进排水改造、生物净化、人工湿地等技术措施开展集中连片池塘养殖区域和工厂化养殖尾水处理，推动养殖尾水资源化利用或达标排放。推进贝壳、网衣、浮球等养殖生产副产物及废弃物集中收置和资源化利用。整治近海筏式、吊笼养殖用泡沫浮球，推广新材料环保浮球，着力治理白色污染。做好塑料垃圾源头管控。逐步淘汰使用对海洋环境造成污染的泡沫浮球、塑料瓶以及其他不符合海洋环境保护要求的建造材料。建立渔业垃圾上岸后的集中处理机制，将养殖区及周边环境整洁情况与海上养殖转型升级项目验收相结合，做好渔业垃圾无害化处理或资源化利用。
04加强生态环境监管，促进绿色健康发展
; v7 S) E9 U! Q: ]. e8 p/ S8 v源头防控和减排是降低海水养殖生态环境污染的基础，源头防控需要外力监管和推动，才能确保相关方面持续投入人力、物力、财力实施源头减排。
% v: n* R/ b3 K4 l; b一是夯实监管基础。推动沿海各省（区、市）出台海水养殖尾水排放地方标准。落实依法治污，加强环境影响评价管理，严格落实“三线一单”生态环境分区管控要求。加强养殖排污口备案管理，逐步实现“应备尽备”。健全海水养殖尾水监测体系，加强养殖尾水监测，规范设置养殖尾水排放口，落实养殖尾水排放属地监管职责和生产者环境保护主体责任，推动实现养殖尾水达标排放。结合入海排污口排查整治，推动地方政府做到“有口皆查，应查尽查”，动态掌握养殖排污口底数。选取典型小流域及海水养殖集中分布的近岸海域，结合地面监测和卫星遥感技术，评估污染物入水体负荷和时空分布等。
二是推动分类整治。抓住关键环节，强化生态环境综合执法，推动逐步解决历史问题。在审查审批环节，摸排未依法依规开展环境影响评价的海水养殖项目，逐步做到“应评尽评”。在排污口设置环节，依法取缔一批违反法律法规规定，在自然保护地及其他需要特殊保护的区域内设置的养殖排污口；清理合并一批集中分布、连片聚集的中小型海水养殖散排口，鼓励各地统一收集处理养殖尾水，设置统一的排污口；规范整治一批布局不合理、责任不明晰，不利于维护管理和环境监管以及群众反映强烈、污染较为严重的养殖排污口。在产排污环节，加强对海水养殖固体废物、清塘淤泥、清塘废水等方面的监管。
: L" s, a+ B0 U0 u: s  h8 o结论
" e' L) L/ T: ^" M改革开放以来，在“以养为主”的发展方针指引下，海水养殖业发展取得巨大成就，但无序发展也带来了生态环境问题。近年来，近海立体生态养殖、工厂化循环水养殖等先进技术示范推广力度不断加大，渔业年鉴的数据对比也说明我国养殖模式和效率正在发生转变，但是与新时代的发展要求相比，海水养殖业还面临着一些问题，技术水平仍有待提高，部分海水养殖区域对邻近海域仍存在较为突出的生态环境问题。海水养殖业涉及面广，事关沿海经济社会发展和海洋生态环境保护，推进海水养殖绿色发展，既是落实新发展理念，实施高质量发展的一部分，同时也是深入打好污染防治攻坚战，保护海洋生态环境的重要举措。有必要统筹协调两方面工作，加强海水养殖生态环境防治和监管，推动我国由水产养殖业大国向水产养殖业强国转变。
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