王秀卫：国家管辖范围外海洋保护区与沿海国外大陆架权利的冲突

根据《公约》第六部分有关规定，沿海国对其包括外大陆架在内的整个大陆架享有主权权利，但考虑到《公约》对海洋水体和海底区域采用了两种不同的划分标准，而以此为基础，自沿海国领海基线两百海里以外的水体属于公海，对应的海底区域则既可能属于“国际海底区域”,也可能属于沿海国外大陆架。这也就导致特定区域水体属于国家管辖范围以外而其对应的海底区域属于国家管辖范围以内的特殊情况。建设国家管辖范围以外区域海洋保护区也就不可避免地会与沿海国外大陆架主权权利互相掣肘。
一、沿海国依法对外大陆架享有主权权利
根据《公约》第76条的规定，沿海国的大陆架可简单地理解为该国陆地领土的自然延伸，且自其领海基线起算，大陆架宽度应处于二百海里至三百五十海里这一区间内，对于陆地领土的自然延伸不足二百海里的以二百海里计，而对于大陆边外缘距领海基线超过三百五十海里的以三百五十海里为限。所谓“外大陆架”这一概念通常指的就是沿海国大陆架超出二百海里的部分。根据《公约》第76条第8款的规定，沿海国对二百海里以外大陆架的主张，需要满足一定的条件，即将其外大陆架界限相关情报提交大陆架界限委员会，并根据委员会就此提出的建议划定其外大陆架界限。关于沿海国在外大陆架享有的权利，首先需要明确的是，《公约》第77条在规定“沿海国对大陆架的权利”时，明确了沿海国出于勘探大陆架以及开发大陆架自然资源的目的，就大陆架享有主权权利，从该条第1款的表述上来看，《公约》并未对二百海里范围内的大陆架与外大陆架作区分，这也就是说沿海国对大陆架享有的权利具有同一性。所以，出于对大陆架，尤其是外大陆架所承载的海洋利益的追求，各国纷纷提出相应主张的情况可以想见。但由于《公约》本身对大陆架制度的规定，尤其是在大陆架划界方面存在规定不够详尽的问题，各国基于此划定的大陆架不仅不断“侵吞”国际海底区域的范围，还导致了普遍存在的相邻国家间大陆架界限的认定分歧。诚然，沿海国对大陆架主权权利的行使须以其明确大陆架界限为基础，但是存在划界争议的事实并不影响沿海国在以《公约》为框架的国际海洋法下对外大陆架享有权利。根据《公约》第77条规定，沿海国享有“勘探大陆架和开发其自然资源”的专属的主权权利，沿海国就此享有主权权利即意味着任何人非经沿海国明示同意，均不得从事此类勘探、开发活动。由此，沿海国在其外大陆架区域享有与二百海里内大陆架相同的权利和义务，亦即，沿海国对其外大陆架享有勘探、开发自然资源的主权权利具有国际法依据。但是，这也并不意味着沿海国对二百海里以内大陆架与外大陆架在权利内容方面是完全相同的。根据《公约》第82条规定，沿海国开发其二百海里以外的大陆架上非生物资源的，应自其特定矿址生产第六年开始向管理局缴纳一定比率的费用或实物。对此可以理解为，沿海国对其外大陆架享有主权权利，但考虑到外大陆架的特殊性，国际法对其开发外大陆架上非生物资源施加了“缴费”义务。
: X' w0 N0 J7 c) D# g( }$ u! q) n/ ?二、外大陆架权利存在不确定性
1 v# v; w- r3 D; {  I3 x1 l( @, a6 `3 O依照《公约》所确立的大陆架制度，沿海国在外大陆架上的权利与在二百海里内大陆架上的权利并无本质不同，而外大陆架上蕴含丰富的自然资源，包括丰富的油气资源和深水区域蕴藏的丰富矿产资源，所以，出于对资源利益的追逐，各沿海国都在《公约》框架下不断探索其外大陆架权利，并基于于己有利的解释，提出外大陆架划界主张，尽可能扩张自身的外大陆架范围，以在更广泛的范围内行使开发外大陆架自然资源的“主权权利”。由此，愈来愈多的国际海域为沿海国外大陆架主张所覆盖。沿海国欲主张其对外大陆架的权利，需要以其外大陆架的边界能够有效确立为基础，而实际情况是，二百海里以外海底地理环境复杂，加之相邻国家间主张存在重叠和冲突，国际上关于沿海国外大陆架划界的争议始终未能平息，沿海国外大陆架划界纠纷广泛存在，导致许多沿海国外大陆架的界限仍处于不确定状态。虽然，借助于大陆架制度和“区域”制度，《公约》确立了海洋的水体与海洋底土分治的管理模式，同时将海洋划分为“国家管辖范围以外”区域和“国家管辖范围内”区域。在沿海国大陆架外缘扩展到二百海里外的情况下，该国大陆架上覆水体以自领海基线起二百海里为界，超出部分水域属于公海。对于该区域内出现的海洋底土和上覆水体“两分”的结果，即在二百海里外的海洋中，海洋底土(也即外大陆架)处于国家管辖范围内而其上覆水体处于国家管辖范围外的问题，应当可以对应适用公海制度与外大陆架制度以明确各方于该区域的权利义务关系。但事实上，《公约》大陆架制度本身存在的不足并无法有效规避和解决外大陆架划界的争议，并由此导致保护海洋生态和生物多样性与开发利用海洋资源之间价值冲突的协调困难。对于生态环境保护而言，海洋是一个不可分割的整体，因此，对水体和海底分而治之的模式本身就蕴含着诸多权利冲突的隐患。此外，《公约》作为一个一揽子协议，出于减小其通过阻力、取得广泛认可的考虑，难免需要各方在一定程度上作出取舍和妥协，这也就决定了《公约》确立的诸多制度自带模糊性和局限性的特征，大陆架制度也不例外。大陆架界限的确定规则方面存在的不完善和模糊之处，给各国留下了可以加以利用的解释空间，为沿海国之间出现外大陆架划界争端埋下了伏笔，也间接地加大了在存在争议的敏感地区建立海洋保护区的难度。
! q. `: Y# x$ ?* c! l- |: g三、外大陆架权利与建设海洋保护区之间的张力
" \9 P8 ]& Z1 |( ~- \! T3 R国家管辖范围外海洋保护区与沿海国外大陆架主权权利的冲突主要体现在其相互影响方面。首先，国家管辖范围以外区域海洋保护区的设立会在一定程度上对沿海国外大陆架主权权利带来挑战。具体而言，海洋保护区具有一定的封闭性，出于保护区域内海洋生物多样性、养护和可持续利用区域海洋资源的需要，海洋保护区一经设立，其相应的管理措施会对沿海国及其他国家在该海域的相关活动加以限制，对相关国家在该海域享有的捕鱼或资源勘探开发权利产生影响，即有可能涉及影响沿海国行使其外大陆架合法权益的问题。外大陆架上蕴含的丰富的自然资源，包括丰富的油气资源和深水区域蕴藏的丰富矿产资源，对于在海洋开发利用方面具有重大利益的海洋国家而言，海洋保护区的建立会影响到其在现有海洋秩序中享有的“既得”利益。其次，若特定海洋保护区与沿海国外大陆架上覆水域发生重叠，那么沿海国可对其外大陆架主张主权权利，并基于此反对在其外大陆架上覆水体建立海洋保护区。虽然《公约》第78条规定明确了“沿海国对大陆架的权利不影响上覆水域或水域上空的法律地位”,也意味着即便沿海国对其外大陆架享有主权权利，其上覆水域作为公海的法律地位不受影响，相应地，基于公海自由与公海生态环境保障的需要，在公海设立海洋保护区也不应因此受到影响。但实际上，如果特定海洋保护区涉及沿海国外大陆架上覆水域，那么在未对沿海国外大陆架权利和国家管辖范围外海洋保护区的管理措施加以协调的情况下，沿海国对其外大陆架权利的行使则会导致建立海洋保护区以保护海洋生态环境的实效大打折扣。相应地，海洋保护区的建立和管理也会反作用于沿海国对其外大陆架权利的自由行使。海洋是具有整体性的存在，海洋的底土和上覆水体本就是自然连成一体的，沿海国如果要开发利用其外大陆架的自然资源，则必然会涉及其上覆水域，甚至涉及海洋保护区范围内的水体。人类在特定水体内的活动，如船舶航行、机械设备的作业等活动很可能会对海洋保护区内的生态环境产生影响，从而有悖于海洋保护区的设立初衷。更进一步说，海洋水域和底土既然是一个整体，那么任何部分的状态波动都难免对海洋生态造成影响，所以，沿海国在外大陆架上进行的自然资源开发利用活动，及其对海洋底土造成的影响，也会影响海洋保护区所覆盖的水域生态。因此，有关在国家管辖范围以外区域设立海洋保护区的合法性缺陷成为其发展进程中的一大阻碍。除前述的现有实践缺乏明确的法律依据这一点外，现有海洋保护区所依赖的区域性国际组织，其权限问题也是部分国家提出质疑的主要方面，例如俄罗斯和乌克兰等国对南极海洋保护区合法性的质疑。上述质疑体现在国际法上是对国家管辖范围外海洋保护区建立的合法性的质疑，实则体现了各国在海洋开发利用领域的利益冲突问题，缺乏合法权限的主体设置海洋保护区、限制沿海国对其外大陆架主权权利行使的，可能涉及不当侵害他国合法权益的问题，甚至可能打破《公约》框架下的利益平衡。不仅如此，也有学者也担心海洋保护区沦为相关国家不合理扩张其海洋管辖权的工具，打着保护海洋生态的旗号，却以海洋利益争夺为其最终目标，以期利用建立海洋保护区这一低成本、高认同的方式扩展海外管辖权。鉴于海洋生态环境保障的迫切需要，建立海洋保护区以切实有效地保护海洋生物多样性应当尽快加以落实。如何在搁置相关外大陆架划界争议的情况下，充分发挥海洋保护区在海洋环境治理领域的优势，是当前有待各国共同解决的现实问题。


文章来源：原刊于《政法论丛》2023年第1期

  r" S3 v/ D* \6 @   作者：王秀卫，海南大学法学院教授