杨振姣等：中国海洋空间规划现状

海洋空间是一项重要的海洋资源，人类用海规模的不断扩大和用海方式的无序性加剧了用海矛盾，导致海洋空间资源的利用效率下降，海洋生态安全问题逐渐恶化。海洋空间资源的有效开发利用需要合理的海洋空间规划体系来进行规范，然而，相较于成熟的陆域空间规划，海洋空间规划的发展起步较晚，现在还处于探索和发展时期，空间规划的生态理念还未得到完全体现。研究海洋空间规划需要了解其概念，通过梳理国内外学者对海洋空间规划的概念界定，可以更好地了解中国的海洋空间规划现状。

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一、海洋空间规划概念

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国内外对海洋空间规划的概念有不同的理解。在国际上，Ehler和Douvere认为，海洋空间规划是指在分析和分配三维海洋空间利用情况的基础上，通过制定和实施政策实现生态、经济和社会三大目标。此外，一些重要的国际组织也对海洋空间规划进行概念界定，海洋空间规划的基本思想就是联合国教育、科学及文化组织（UNESCO）在2006年第一届海洋空间规划国际研讨会上提出的，即将生态环境保护作为前提和基础，兼顾生态、社会和经济可持续发展目标的实现，为海域利用制定战略框架。欧洲经济共同体委员会（CEC）在2007年指出，海洋空间规划是改善海洋环境质量、实现海洋可持续发展的基本手段和工具。国内学者对海洋空间规划的研究多是从具体的规划类型出发，涉及海洋空间规划概念的研究较少。王金岩指出，海洋空间规划是以动态变化中的海洋空间为基础，以探析海域的基本特征和变化规律为依托，协调人类活动与海洋空间之间的作用关系，为海洋空间的发展提供不同层次的策略，并付诸实施和进行管理的过程性活动。

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关于海洋空间规划的概念，虽然不同的学者有不同的意见，但总的来说，海洋空间规划的内涵具有以下基本特点：第一，海洋空间规划是在人类加大对海洋资源的开发与掠夺力度、用海矛盾不断加剧的背景下提出的，如何实现海洋资源可持续利用、解决用海矛盾是海洋空间规划要解决的关键问题；第二，海洋空间规划是空间规划技术在海洋领域的具体运用，海洋空间规划的编制、实施、管理、监督等步骤都需要专门的技术条件作为支撑；第三，海洋空间规划实质是一项海洋管理政策，政策的制定与实施需要政府各相关部门的协调运作，共同促进该项政策发挥应有的作用；第四，海洋空间规划要达成生态、经济和社会目标，不仅要兼顾人类社会经济发展要求，更要维护海洋生态安全，实现人与自然的和谐发展。基于此，本文对海洋空间规划做出以下概念界定：海洋空间规划是以海洋生态系统保护为基础，调节海洋开发利用与治理保护之间的关系，规范人类海洋开发利用活动，促进海洋资源优化配置，保障蓝色经济持续健康发展的综合管理方式。

二、现阶段中国主要的海洋空间规划

中国海岸线总长3.2万公里，其中大陆海岸线1.8万公里，岛屿海岸线1.4万公里，绵长的海岸线为中国带来了丰富的海洋资源，其中海洋空间就是一种重要的资源。为了合理地开发利用海洋空间，更好地促进经济社会与生态的协调发展，中国相继制定了多种多样的海洋空间规划。其中最主要的有海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海洋生态红线制度、围填海计划，此外还有较多的空间性海洋专项规划。

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（一）海洋主体功能区规划

2015年8月20日，国务院印发的《全国海洋主体功能区规划》是推进形成海洋主体功能区布局的基本依据，是海洋空间开发利用的基础性和约束性规划。该规划将陆海统筹、尊重自然、优化结构、集约开发作为基本原则，遵循自然规律，根据不同海域资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，合理确定不同海域主体功能，科学谋划海洋开发，调整开发内容，规范开发秩序，提高开发能力和效率，着力推动海洋开发方式向循环利用型转变，实现可持续开发利用，构建陆海协调、人海和谐的海洋空间开发格局。

海洋主体功能区规划是依据主体功能，将海洋空间划分为四类。第一类，优化开发区域，是指现有开发利用强度较大，资源环境约束较强，产业结构亟须调整和优化的海域。第二类，重点开发区域，是指对经济社会发展比较重要且发展潜力较大，资源环境承载能力较强，可以进行高强度集中开发的海域。第三类，限制开发区域，是指以提供海洋水产品为主要功能的海域，包括用于保护海洋渔业资源和海洋生态功能的海域。第四类，禁止开发区域，是指对海洋生物多样性、典型海洋生态系统保护具有重要作用的海域，包括海洋自然保护区、领海基点所在岛屿等。

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（二）海洋功能区划

海洋功能区划，是指按照海域的自然地理位置、资源状况、环境约束和社会发展需求等要素划定各类不同的海洋功能类型区，用来指导、约束人类在海上的开发利用实践活动，保证和提升海洋开发的经济、环境和社会效益。中国海洋功能区划进行了四次相对较大的发展变革。第一次是20世纪80年代末，海洋功能区划使用小比例尺和“五级三类”分类体系。第二次是20世纪90年代末，海洋功能区划开始向大比例尺转变，使用“五级四类”分类体系，五级分别为开发利用区、整治利用区、海洋保护区、特殊功能区、保留区，四类分别为大类、子类、亚类、种类。进入21世纪，海洋事业快速发展，新兴海洋产业的发展需求促使新的海洋功能区划出台。第三次是2002年，此时海洋功能区划使用“十级二类”分类体系。第四次是2012年，此时海洋功能区划使用“八级二类”分类体系，也就是中国现行的区划标准。

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（三）海洋生态红线制度

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“红线”一词来源于城市规划领域，是指不可逾越的界线或禁止进入的范围，具有法律强制效力。海洋生态红线制度以维护海洋生态健康与生态安全为目标，以重要海洋生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区为划分依据，以实施重点、分类管控为推进路径，是海洋保护领域一项重要的制度安排。海洋生态红线既是一条维护海洋生态功能的地理区域边界线，同时也是一条相关管理指标的控制线。海洋生态红线区面积控制指标、大陆和海岛自然岸线保有率控制指标和海水质量控制指标是《海洋生态红线划定技术指南》确立的评价生态红线管理效果的三大指标。

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（四）围填海计划

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中国沿海地区多为经济发达地区，城镇化率极高，土地资源显得十分有限和稀缺，填海造陆就成为许多城市人为增加土地资源的重要方式。“十一五”期间，沿海各省份已经完成和计划实施的围填海面积达到5000平方公里。围填海虽然扩大了陆地面积，却使沿海湿地、滩涂等重要的海洋资源减少，在促进城市发展的同时造成了严重的海洋生态环境破坏。为保护海洋生态环境，中国开始了围填海计划管理，严格控制围填海项目数量，根据海洋功能区划、海域资源特点、生态环境现状和经济社会发展需求等实际情况，按照适度从紧、集约利用、保护生态和陆海统筹的原则进行围填海管理。

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（五）空间性海洋专项规划

空间性海洋专项规划，是指一些具有空间属性的涉海规划，专门用于某项具体的海洋管理，如海岛保护规划、港口利用规划、滨海旅游规划、区域用海规划等。以海岛保护规划为例，中国海岛众多，海岛对发展海洋经济、拓展发展空间、保护海洋环境和维持生态平衡意义重大，尤其对捍卫国家权益、保障国防安全具有重要的战略意义。为加大对海岛及其周边海域生态系统的保护力度，加快对海岛资源的合理、高效开发利用进程，中国高度重视国家海洋权益维护，制定《全国海岛保护规划》。海岛分类保护要求严格保护特殊用途海岛、强化有居民海岛的生态保护、适度利用无居民海岛。同时通过分区保护海岛，细分海岛保护范围，依据海岛分布的紧密性、生态功能的相关性、属地管理的便捷性，结合国家及地方发展规划，立足海岛保护工作的需要，将黄渤海区、东海区、南海区和港澳台区作为4个一级海岛区，注重区域内的统一性和区域间的差异性。

文章来源：节选自《生态文明视域下中国海洋空间规划研究》，原刊于《中国海洋经济》2022年第2期
作者：杨振姣，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授；张寒、牛解放，中国海洋大学国际事务与公共管理学院硕士
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