【海洋观点】我国视角下全球海洋治理中非政府组织角色的启示与反思

既往实践表明，非政府组织正在从多个维度影响着全球海洋治理进程的发展方向。尽管如此，在全球海洋治理领域，至今还没有形成十分成熟且真正具备全球影响力的非政府组织。相当一部分相关非政府组织的生命周期极短，而传统的大型环境保护组织又大多尚未将重心转向海洋事务。因此，对我国而言，在这一领域培育和发展非政府组织的“窗口期”仍然具备。从现实情况出发，协助我国当前处于活跃中的非政府组织，衍生、支持和指导更多的非政府组织参与国际海洋治理，可能是较为合理的路径。

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一、重视非政府组织对全球海洋治理的影响

从自然条件看，我国是海洋大国，但从参与全球海洋治理的实践经验看，在国际海洋事务上的参与度和话语权等方面，我国相较美国和欧洲国家尚处于不利地位。但近年来，海洋对于我国发展与安全重要性的认识已经得到长足的提升，建设海洋强国已成为我国“实现中华民族伟大复兴的重大战略任务。”在海洋命运共同体理念的指引下，更充分地参与全球海洋治理不仅是国家利益的必然要求，也是我国作为“负责任大国”的主动担当。

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考虑到大国博弈背景下，国家间外交在当前面临的阻力，非政府组织可以被视为我国参与全球海洋治理，并在其中获取话语权的补充路径。非政府组织在全球海洋治理进程中，不仅扮演着建议者、管理者和公众媒介的角色影响政策路线，还可作为监督者，利用国际声誉评价“对抗”国家和国际组织权力。然而，长期以来，我国往往对于非政府组织可能对国内政策带来的扰动与不稳定性较为关注，而轻视了国家与非政府组织之间“建设性互动关系”的重要作用。

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事实上，作为后发的海洋国家，我国更有必要正视非政府组织在全球海洋治理中的宝贵价值。首先，与非政府组织的协作能够增加我国在国际讨论中的发声渠道。非政府组织的独立性与公益性也可以为我国合理科学的提案与观点提供背书，避免其遭到部分国家或特定利益集团的无理打压。其次，非政府组织作为公众与“国家间”机制的沟通桥梁，能够很好地纾解我国在现阶段，仍旧作为发展中国家代表所面临的国际舆论压力。借助非政府组织渠道，我国政策和立场得以更全面、舒缓地为各国公众所理解。最后，非政府组织的专业性有助于弥补我国海洋治理，尤其是远洋治理实践不足、缺乏管理经验的弱项，全面提升我国海洋治理的决策与实施能力。

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二、警惕非政府组织的“政府化”与传统海洋强国的“垄断”

尽管公益性、独立性是非政府组织的特点，区别于“政府间”机制的组织构成并不意味着，非政府组织天然地具有以海洋生态为先的中立超然地位。

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一方面，非政府组织的全球海洋治理既有实践，呈现出与各国政府及国际组织协同、耦合的特点。从活动开展情况上看，相当一部分非政府组织执行的项目是在部分政府支持下进行，或者跟随某种“政府间”倡议，因为政府的委托始终是非政府组织资金的重要来源。从人员组成来看，参与海洋治理的非政府组织人员常常来自国家政府官员。经由“旋转门”机制，非政府组织成员也很容易地就能被吸纳入政府机制。这种人员的双边交流在使得非政府组织对于国家海洋治理政策制定与实施更具影响的同时，也构造了政府与非政府组织的合作、指导甚至控制关系。在美国，非政府组织中的合格人员就常常被吸引进入政府管理部门，并形成了一种“受人欢迎”的传统。简言之，非政府组织的“政府化”不仅包括在某些国家或国际组织提供大量资源支持与项目委托时，完全根据这些政府之需求或指示开展特定活动的情况，还包括在人员构成上与政府官员的频繁交换和高度融合。此种“政府化”趋势往往使得非政府组织从实质上丧失所谓“独立性”，而成为部分国家“如臂指使”的工具。在非政府组织在全球海洋治理中影响力不断扩大的背景下，“政府化”的非政府组织很可能被用于增强操纵者的国际话语权，而使与之立场相左的国家受到打压。

另一方面，参与全球海洋治理的非政府组织，正在被以美国为首的传统海洋强国所“垄断”。事实上，来自北方国家的非政府组织处于主导地位，“垄断”宣传平台或信息来源、财政资源、人力资源，而来自南方国家的非政府组织处于边缘地位的情况，自20世纪末至今，一直没有得到改变。同时，非政府组织间相互资助、支持的现象非常明显，大量的非政府组织实际上都由更大的非政府组织或非政府组织联盟控制或指导。这种现象无疑会放大传统海洋大国“垄断”非政府组织所带来的影响。

在全球海洋治理进程中，非政府组织的“政府化”与“垄断”现象应当引起我国的警惕。非政府组织为传统海洋大国所控制意味着，这些生态“专家”和海洋治理的“监督者”都将倾向性地选择自己的立场，而将所谓“研究”的中心和批评的矛头指向我国，塑造对我国不利的国际舆论导向。

三、发展“公私协同”的全球海洋治理模式

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非政府组织已经成为全球海洋治理中不可或缺的重要力量，且影响力仍在不断扩张。部分国家已经开始利用非政府组织的特殊角色，以获取更多的国际话语权。在厘清非政府组织的实践与角色后，我国有必要重新审视过度依赖“政府间”机制参与全球海洋治理的现有路径。尽管我国智库及其他非政府组织建设已在建设之中并取得长足进展，但我国在海洋治理领域的非政府组织数量极少，且影响力亦孱弱。这种与我国发展程度和海洋治理水平不相符的非政府组织成熟度，不仅使得非政府组织协作无法成为我国争取国际话语权的有效路径，甚至使之被视为我国需要警惕和防范的“对立”角色。从现实情况来看，我国参与全球海洋治理的模式应当从“政府全面主导”转向“公私协同”，以最大程度地发挥非政府组织的力量。

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就具体因应路径而言，首先可以选择发展现有的非政府组织。近年来，我国在推进全球海洋治理相关非政府组织建设方面已有一些举措。在政策扶持下，我国已有一批参与海洋治理的非政府组织正在成长之中。我国可在尊重其独立性和设立宗旨的同时，增加对于这些非政府组织的全球海洋治理相关项目委托和课题研究，促进这些组织的快速、健康发展。

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其次是培育新的海洋治理非政府组织。一方面，我国有必要引导关注诸如环保、气候领域的现有非政府组织，转向全球海洋治理研究。这些组织不仅应关注我国海洋问题，服务于国内“海洋工作”，更要参与国际问题的讨论与解决，参与国际非政府组织的业务竞争。另一方面，增加新设非政府组织也同样重要。除了在我国境内鼓励创设新的非政府组织外，推动现有非政府组织以出资、指导和分支的方式在其他国家地区设立非政府组织，也不失为我国的合用选项。

最后则是增强与国际非政府组织的联系与互动。随着我国参与国际事务不断增加，成为国际上的负责任大国，各级政府有必要在一定程度上调整此前对于非政府组织的态度，避免过度扩张国家安全的范畴，更多地容许其在法律的范围内独立开展业务，并有意识地通过信息往来、项目委托创造接触。同时，我国的非政府组织也是联系海外非政府组织的重要桥梁，且非政府组织的良好互动，更不容易引发关于组织独立性的质疑。

文章来源：《全球海洋治理中非政府组织的角色——基于实证的研究》，原刊于《太平洋学报》2022年第9期

作者：陈曦笛，系清华大学法学院博士；张海文，系自然资源部海洋发展战略研究所所长、研究员，中国海洋发展研究中心海洋权益研究室主任