马得懿等： “消失的岛屿”的形成及其海洋权利面临的挑战

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2023-10-10 11:03:47

气候变化导致海平面上升，进而引发沿海国岸线和小岛国岛屿被海水淹没，形成“消失的岛屿”。事实上，“消失的岛屿”不再是天方夜谭，在一些小岛国已经演变为现实。“消失的岛屿”不仅是自然环境问题，而且也属于国际法治关切问题。海平面的上升，必将引发海岸线退后和岛屿退化，进而引起海洋权利基线起算点发生变化，并影响到沿海国岸线、岛屿等海洋地物海洋权利的外部界限。然而，1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）尚未将海平面上升引发的海洋权利问题考虑在内，海平面上升的情形下岛屿的海洋权利是否会发生改变在《公约》中并未被明确。因此，海平面上升情境下“消失的岛屿”的海洋权利，值得探讨。
一、“消失的岛屿”的形成
海洋同陆地之间的界限维持着一种动态的平衡，除了物理意义上的“此消彼长”以外，海平面上升还会为陆地带来一些化学意义上的变化。
一方面，海平面上升同气候变暖、冰川融化之间有着密不可分的关系，而气候变暖又同人类的碳排放活动密切相关，当海水中的二氧化碳浓度过高时将带来海水酸化等问题。
另一方面，海岸线随着海平面上升而发生改变，海水裹挟而来的物质也可能在陆地发生沉积，进而导致陆地面积的增加。以澳大利亚西南部海域的麦克唐纳岛为例，1980年3月1日的航拍图所显示的岛屿形状仍相对狭长且分散，到了2003年4月9日，最新的快鸟图像显示其面积已扩大了近一倍。科学家通过持续观测马尔代夫南马尔斯马杜卢环礁，发现气候的季节性变化以及环礁的自然要素特点对其海岸线变化带来了巨大影响，导致海岸线向外扩张。然而，研究表明，更多的情境是相当多的岛屿被海水所淹没或者腐化，引发“消失的岛屿”问题的出现，尤其是小岛屿国家的“消失的岛屿”问题更为严重。
二、“消失的岛屿”海洋权利面临的挑战
1. 海洋权利是否随海平面上升而减损？
海平面上升将带来的法律挑战在于，海洋权利是否应当随着海平面的上升而发生减损。对于小岛屿国家而言，海洋权利的缩减对其影响是最为明显的。如果小岛屿国家想要对其海洋权利进行一定程度的保留或保护，可能受到冲击的是“陆地统治海洋”（land dominates the sea）原则。“陆地统治海洋”是指一个国家陆地领土的存在是其享有海洋权利的前提和基础，它是通过国际司法判决不断得到确认和发展的。1969年的北海大陆架案，明确了“陆地统治海洋”原则适用于毗连区、大陆架，一国可就其陆地向海洋行使权利。2001年卡塔尔诉巴林案也强调“陆地统治海洋”原则即“海洋权利源自沿海国对陆地的主权”的主张。由此可以推断，在“陆地统治海洋”下，如果某一岛屿为海平面上升所彻底淹没，那么其相应的海洋权利也会因此丧失，因为它失去了海洋权利产生的权源。
孟加拉国与印度之间存在新穆尔岛主权争端。2010年该岛为上升的海平面所淹没，两国之间的岛屿争议也戛然而止。由此观之，海平面上升引发“消失的岛屿”成为国家关切的重要海洋利益。一定程度上，出现了“海洋决定陆地”的局面。因此，有学者认为“陆地统治海洋”原则可以作为一般性原则，但在海平面上升导致“消失的岛屿”情境之下，可以适用“海洋决定陆地”原则。海平面上升委员会部分成员认为，“陆地统治海洋”原则并未在《公约》正文中出现，其本质是用于海洋划界的“实用的法官公理”（pragmatic judge-made axiom）。然而，无论如何，海平面上升导致海洋权利的规则受到挑战，致使海洋权利存在不确定状态。
2. 海洋权利边界改变进而陷入不确定性
一般情况下，依据《公约》第5条可以确定正常基线，进而确定该海洋地物的领海、毗连区、专属经济区和大陆架等海洋权利。故此，“消失的岛屿”海洋权利，通常泛指依据《公约》该岛屿所拥有的领海、毗邻区、专属经济区以及大陆架等海洋权利。根据《公约》第5条规定，基线的确定与地理因素密切相关。当海平面上升时，沿岸低潮线将向内陆方向移动，基线也将随之内移。由这些基线起算测量的海洋区域外部界限，也将向内陆方向移动。当海洋区域的外部界限发生改变，海洋权利的范围也将发生动态的改变。不仅如此，如果海平面的上升导致小岛屿或具有重要地理特征的海洋地物完全被淹没，那么它们原本可能拥有的海洋权利则可能面临丧失的风险。由此，“消失的岛屿”将引发失去依据《公约》第121条所赋予的专属经济区和大陆架等海洋权利的问题。
相邻或相对沿海国之间海洋区域边界的不确定可能引发冲突。这些不确定的海域将给国家之间带来海洋执法的不确定性和冲突。在英挪渔业案中，挪威因沿海存在大量“石垒”（skjaergaard）并进而主张连接“石垒”外边缘以划定领海，国际法院最终也认定了挪威的做法有效。海平面上升到一定程度，足以淹没这些“石垒”，其独特的地理因素将因此发生改变。适用直线基线的关键要素将被改变，可能导致海洋划界结果发生改变。在孟加拉国与印度之间就孟加拉湾海洋划界的仲裁案中，孟加拉国主张无论是印度所选择的低潮高地，还是孟加拉国所选择的基点，都可能受到海平面上升所带来的潜在影响。但仲裁庭认为未来的气候变化对双方的影响不应该重点考虑，而只需要考虑海洋划界所选取的基点是否稳定。仲裁庭还引用了国际法院的黑海案，进一步强调海洋划界当时的地理现实情境的重要性。
然而，受到气候变化导致岛屿消失和海洋资源争夺的驱动，各沿海国可能会试图寻找理由以质疑过去同邻国之间已经达成的海洋划界协议的公平性。尽管各国通常会尽力维护业已生效的海洋划界协议的有效性，但海平面上升这一“情势变更”将很有可能成为各国之间质疑海洋划界协议稳定性的重要理由。当然，也有学者认为，海平面上升尚不足以使原有海洋划界协议发生改变，原因在于划界条约具有优先地位，即使发生情势变更也不会使得先前达成的海洋划界协议发生变更。尽管海平面上升委员会在其2016年临时报告中表达的初步意见倾向于认为边界条约具有确定性和稳定性，但并未明确“情势变更”是否能适用于海洋权利边界协议。Caron就认为一国完全有可能认为情况已经发生了变化，因为各方都没有预见到海平面会上升。

文章来源：节选自《论“消失的岛屿”海洋权利：挑战与因应》，原刊于《南海法学》2021年第6期
作者：马得懿，华东政法大学国际法学院教授、中国海洋发展研究中心研究员；李远航，上海海事法院法官

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