家乡的那片河滩有了专门的保护法 - 沿海生态系统保护法

伊春市汤旺河河滩。于文轩摄

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近年来云南省曲靖市沾益区海峰湿地生态环境和湿地内生态系统得到不断改善，吸引候鸟来此栖息。人民图片网供图

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　　尽管已经离开家乡黑龙江省伊春市近30年，但于文轩依旧时常梦回汤旺河那片美丽的河滩湿地，儿时在“五花山”脚下五彩缤纷的记忆仿若就在眼前。

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　　2021年12月24日，十三届全国人大常委会第三十二次会议表决通过《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称《湿地保护法》），自2022年6月1日起施行。这是我国首次针对湿地保护制定的专门立法。

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　　《湿地保护法》的出台，让在环境法领域不懈追求20余年，身为中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学环境资源法研究所所长的于文轩教授十分欣慰：“《湿地保护法》的制定和实施是我国生态文明法治建设的重要成果，必将对我国生态文明法治建设作出重要贡献。”他兴奋地说：“家乡的那片河滩终于也有了专门的法律保护。”

　　立法：突破三大难点

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　　于文轩的家乡——黑龙江省伊春市，位于小兴安岭山脉中段腹地，汤旺河由其境内流过。得天独厚的自然环境使“山水林田湖草”齐聚伊春，其中湿地面积达到306277公顷。这些湿地不仅对伊春，对三江平原、松嫩平原的生态环境也都具有十分重要的意义。

　　伊春市河流纵横交错、湖泊星罗棋布。著名的黑龙江新青国家湿地公园是世界珍稀濒危鸟类白头鹤的重要栖息繁殖地，也是东北地区泥炭沼泽湿地保护与可持续利用的示范基地。

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　　在汤旺河畔长大的于文轩亲眼见证了家乡湿地的变迁，也见证了湿地保护专门立法的进程。

　　“制定湿地保护专门立法的努力在十几年前就开始了。一些地方先行试点立法，比如，北京市、江苏省已经出台了地方条例。”于文轩介绍说，“国家层面也一直在努力推动湿地保护专门立法。但此前的‘湿地保护条例’历经十余年，几次征求意见，都没有实质性进展。”

　　“湿地专门立法至少有3个难点必须要突破。”于文轩认为，其一是湿地的范围。“不同部门之间的统计口径不同。”比如在国土统计中，湿地的范围包括红树林地、森林沼泽、灌丛沼泽、沼泽草地、沿海滩涂、内陆滩涂、沼泽地；而在林草部门的统计中，湿地则包括自然湿地和人工湿地。其二是管理体制。“长期以来，湿地管理也存在着类似于‘九龙治水’的情况。”于文轩分析道，也正因如此，在综合性生态系统保护立法过程中，关于管理体制的规定是最为重要的内容之一，也往往是协调难度最大的内容之一。其三是与相关立法的关系。此前的一些立法与湿地保护相关，湿地保护专门立法如何处理与这些立法的关系，也是一个必须解决的问题。

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　　办法总比困难多。十多年来，立法机关、主管部门和各领域的专家学者在湿地保护和相关政策与立法方面做了很多探索和尝试。特别是在湿地保护与生物多样性保护法治的协调与协同、法律制度的整合与健全、立法技术的完善等方面，于文轩一直参与其中。

　　基于对我国湿地保护法治开展的长期研究，以及长期关注其他国家的做法并得出的经验，于文轩认为，“依法强化对湿地的保护是不少国家在湿地保护方面的共同经验。”例如，欧盟针对生物栖息地保护、鸟类保护、水资源保护等方面专门立法，美国也在《清洁水法》中规定了湿地保护方面的内容。

　　胡静教授是中国政法大学环境资源法研究所党支部书记，与于文轩共事十余年。在他看来，于文轩在生物多样性保护、湿地保护相关立法的研究上几近痴迷。“他从读硕士的时候就开始从生物安全的角度关注生态安全，”胡静说，“二十多年来这方面的研究从没有间断过，还参加了大量的相关立法工作。”他解释说，“湿地保护从生物多样性的角度讲属于生态系统保护的范畴，他在这方面颇有见地。”

　　对此，汕头大学研究生院副院长、长期专注于环境法研究的副教授吴鹏也深有同感：“有一次，我谈起淮南采煤塌陷地区的人工湿地。从那之后每次见面，他都与我谈人工湿地。”

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　　亮点：创新界定湿地范围

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　　2021年1月20日，《中华人民共和国湿地保护法（草案）》首次提请全国人大常委会会议审议。“随着生态文明法治建设的深入推进，《湿地保护法》的出台时机逐渐成熟。”于文轩告诉记者，《湿地保护法》的出台不仅适应生态文明建设的需要，而且吸收了近年来生态文明法治建设的最新成果，比如《生物安全法》的相关内容。

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　　谈到《湿地保护法》的亮点，于文轩几乎不假思索地答道，“它根据我国湿地保护和管理的实际需要，创新性地界定了湿地的范围。”

　　《湿地保护法》第二条规定，湿地是指具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，包括低潮时水深不超过6米的海域，但排除了水田、用于养殖的人工的水域和滩涂。

　　与此不同，《国际湿地公约》对湿地的定义是，天然或人工、长久或暂时性的沼泽地、泥炭地或水域地带、静止或流动、淡水、半咸水、咸水体，包括低潮时水深不超过6米的水域。于文轩笑道：“如果严格按照这个定义，水田都不能种了。”

　　“《湿地保护法》借鉴了《国际湿地公约》的合理规定，同时也考虑了我国湿地合理利用和可持续保护的现实需要，有助于在最大限度地保护湿地生态系统的同时，保护农业、养殖业相关权利人的合法权益，充分体现了生态环境法的协调发展原则的内在要求。”于文轩解释道。

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　　在于文轩看来，更重要的是《湿地保护法》为其后的类似立法提供了一个成功的范例。

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　　针对湿地保护“九龙治水”的问题，《湿地保护法》规定，国务院林业草原主管部门负责湿地资源的监督管理，以及湿地保护规划和相关国家标准拟定、湿地开发利用的监督管理、湿地生态保护修复工作；自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等有关部门，按照职责分工承担湿地保护、修复、管理有关工作。

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　　“这样的制度设计，一方面充分尊重现有的与湿地保护相关的行政管理实践，另一方面也为林草部门牵头、其他相关部门按职责分工负责的管理体制提供了明确的法律依据。”于文轩指出，考虑到协调机制的重要性，该法还要求有关部门建立湿地保护协作和信息通报机制，从而为湿地协同保护提供依据。

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　　在管理制度方面，《湿地保护法》规定了调查评价、总量管控、分级分类管理、规划编制、湿地标准、确权登记、占用管理、监测与预警等重要制度，同时还配合关于行政管理体制方面的规定，明确了专家咨询机制。

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　　于文轩强调，“特别值得关注的是分级分类管理制度和与自然保护地体系之间的衔接。”该法要求按照生态区位、面积以及维护生态功能、生物多样性的重要程度，将湿地分为重要湿地和一般湿地，其中重要湿地包括国家重要湿地和省级重要湿地，重要湿地以外的湿地为一般湿地，重要湿地实行名录制度并划入生态保护红线，从而厘清了各级、各类湿地之间的关系，并明确了名录制度这一基本管理手段。

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　　原则：平衡保护与发展关系

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　　在湿地保护与产业发展之间的关系上，于文轩认为，“在一些情境下，两者之间的张力是存在的，但这一问题应当上升到发展方式转型的高度来看待和处理，有时需要相当大的勇气、智慧和耐心。”

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　　于文轩举例说，伊春曾经是一个高度依赖森林工业的城市，但随着上世纪末本世纪初“封山育林”政策的渐次实施，整个城市在一段时间内面临着发展方式转型的挑战。经过20多年的努力，伊春市目前已发展成为著名的生态旅游城市。“尤其是各种保护地建立以后，汤旺河的水质确实有了不小的改善。”

　　位于伊春市的乌拉嘎金矿因位于新青白头鹤国家级自然保护区内，几年前被叫停所有生产活动，由此面临着因停工带来的发展等诸多问题。于文轩说：“生态保护需要充分考虑当地的实际情况，采取合理的配套措施，解决由于湿地保护而受到影响的职工安置等问题。这些问题在乌拉嘎金矿得到了较好的解决。”《湿地保护法》出台后，类似问题的解决也有了较为明确的法律依据。

　　乌拉嘎金矿的经历在当前湿地保护工作中很有代表性。《湿地保护法》在确立保护优先原则的同时，努力平衡发展与保护的关系。

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　　《湿地保护法》就生物多样性保护的诸多方面也做出了规定。于文轩告诉记者，《湿地保护法》特别关注生物入侵对湿地和生物多样性的负面影响，在法律责任部分要求与《生物安全法》衔接，依法处理和处罚外来物种入侵相关违法和犯罪行为。还要求有关部门开展湿地有害生物监测工作，及时采取措施预防、控制、消除有害生物对湿地生态系统的危害。

　　于文轩认为，“《湿地保护法》的制定和实施，是我国高度重视湿地保护工作的重要标志。”他表示，这部立法对湿地资源管理、湿地保护与利用、湿地修复、监督检查、法律责任等方面做出了全面的规定，为湿地保护提供了更为充分的法律依据，必将对我国湿地保护、生物多样性保护和生态安全保护产生积极的意义和深远的影响。

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　　“这部立法将为湿地保护的国际合作提供有益的借鉴。”于文轩告诉记者，我国将于今年11月举办第十四届湿地公约缔约方大会。“相信这也会成为我国在湿地保护领域为国际社会提供中国智慧和中国方案的重要契机。”

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