国际海底区域（以下称“区域”）环境保护制度经历较长的发展历程，对“区域”矿产资源勘探开发的环境保护进行较为全面的规定，但尚不完善。《开发规章(草案)》的制定对我国在“区域”的勘探开发以及国内法的制定提出更高的要求。我国是第一批申请深海矿产资源勘探合同的先驱投资者，对于参与制定“区域”环境保护制度既是机遇又是挑战。从国际形势来看，美国、日本和挪威等发达国家都将目光集中在深海领域。在深海矿产资源有限的情况下，我国作为全球可持续深海采矿利益相关方的代表，须践行真正的多边主义，有效遵守和实施国际规则，构建更加公平合理的全球环境治理体系。本研究主要从完善“区域”环境保护制度和我国参与“区域”环境保护制度实践2个方面提出对策建议。! Z* O" L' [0 p
一、完善“区域”环境保护制度( B. u/ u4 R% V
目前国际上已初步形成“区域”环境保护制度体系，但仍须在制定环境保护标准、探索政策环境和平衡各方利益等方面进一步完善。
G9 e4 ^* G8 X（一）制定环境保护标准
2 Q3 Z: R/ Y0 m2 k基于《开发规章(草案)》(2019版)进一步完善环境保护相关条款，尽快制定明确且具有可实施性的环境保护标准，平衡资源开发与环境保护的关系，注重“区域”生物多样性保护和可持续利用。建议管理局专门建立关于深海采矿对环境的影响和可持续发展的科研部门，从科学层面解决由深海采矿引起的环境问题。尤其应尽快组织利益相关方与科学家召开研讨会，加快“区域”环境影响评价、环境监测和环境管理标准制定。与之相结合，建立专门的环境监测部门，对各国在深海采矿过程中产生的环境问题进行监督和管理，并制定配套制度。6 J( u5 Y+ I% b& p# R5 {
（二）探索政策环境: l0 e* c8 t+ c2 b! N* N4 ~
在建立“区域”环境保护制度的过程中，面对非缔约国等潜在不确定性因素，应在国际层面探索全球性、多区域和多层次的政策环境，为相关规则的制定做好准备。深海采矿业是新兴行业，多金属结核、富钴结壳和多金属硫化物等不同种类深海矿产的开采活动对其原有赋存环境的影响有较大差异，利益相关方应接受发展综合方法来保护海洋环境这一不可否认的艰巨挑战。管理局成员国强调采取全球性、多区域和多层次的方法，为特定地点的深海采矿和相关活动制定和实施更好的环境政策和操作框架。
! U; t1 O- ?& |; y（三）平衡各方利益5 n o1 M' B7 P! p& r! n n0 n
管理局应努力平衡各方利益，尽量避免出现任何阻碍《开发规章(草案)》按时出台的情况。《开发规章(草案)》对主体和附件内容的侧重点有所调整，其中主体内容侧重于环境管理的程序性内容，而附件内容更侧重于环境技术等实操内容。尽管该做法有利于加快《开发规章(草案)》的讨论进度，但由于附件内容关系到担保国和承包者的切身利益，更有可能成为立法进程中各利益方博弈的焦点，管理局对此须妥善应对。: Q0 a8 U' M: D
二、我国参与“区域”环境保护制度实践; ^& F! J# h4 P( O
（一）参与制定“区域”环境保护制度
) v' L7 {" M) g) _, \* n) |我国作为负责任的大国，应深入参与《开发规章(草案)》的制定，同时增进与管理局的密切联系，围绕“区域”资源开发和环境保护中关乎国家长远利益的重要议题积极贡献“中国方案”。我国在《开发规章(草案)》的评论意见中应以促进“区域”资源开发为导向，统筹考虑开发成本、缴费机制和惠益分享机制，同时统筹考虑资源开发与环境保护之间的平衡，避免过于严苛的环境保护制度导致对资源开发产生不合理的限制。: U+ t* T1 ^# x. R& s& @5 M
在完善“区域”环境保护制度的过程中，可参考传统的海洋环境保护公约以及国内法中可适用于“区域”内开发活动的海洋环境保护公约，并与现有的国际海洋环境保护法律相协调。重视“区域”采矿情况下的海洋环境保护，积极履行我国的担保国义务，从技术层面和规则层面支持管理局的工作，提升国际话语权。同时，加强与其他国家的交流与合作，共享经验和信息，以引领海洋秩序的意念增进国际社会的共同利益以及共同保护深海生态系统。
d, _( @! I, N% _0 X（二）继续完善国内海洋环境保护制度
6 f# x5 g: {0 d) i. B3 s目前我国关于“区域”的立法包括《深海法》和《许可管理办法》,但在“区域”领域尚未形成完整的法律制度体系。在“区域”环境保护方面，应与“区域”资源勘探开发相统筹，注重“区域”资源的可持续发展，加强“区域”自然科学和制度研究。密切关注管理局“区域”环境保护制度的完善情况，同时参考现有的《生物多样性保护公约》等国际法和《中华人民共和国环境保护法》等国内法，开展包括“区域”资源勘探开发环境保护管理办法等在内的各项配套法规和规章的制定工作，推动我国全面建设以《深海法》为基石的深海法律制度体系，为“区域”资源开发奠定基础。
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文章来源：《国际海底区域环境保护制度分析与中国实践》，原刊于《海洋开发与管理》2022年第2期* \) P9 O' i3 I% S
作者：万浏，系中国海洋大学海洋与大气学院博士；刘大海，系自然资源部第一海洋研究所正高级工程师；王小华，系中国海洋大学海洋与大气学院学生；王春娟，系自然资源部第一海洋研究所高级工程师 |
