巴殿君等：中国在图们江地区国际合作中的优势与机遇

从联合国开发计划署提出图们江区域开发项目到升级为大图们江倡议（GTI），图们江区域的国际合作开发正在不断深化。
5 V2 X0 a# h, h9 U近年来，在东北亚区域双边或多边的务实合作与中国“一带一路”等倡议的协同推动下，图们江地区国际合作发展迎来了历史新机遇。同时，就当前地缘环境、历史遗留问题或是基础设施开发而言，域内国际合作开发仍存在诸多问题。
一、中国在图们江地区合作中的优势
" S" G1 D# e+ A1.中国在图们江地区的地缘优势
4 p0 }8 k7 ?( A: u+ r- {图们江地处中国、朝鲜和俄罗斯三个国家的接壤区域，它发源于长白山主峰东麓，干流经延边州的和龙、龙井、图们与珲春四市，于珲春市的防川村出境，最终注入日本海。该流域向内可联接中国东北与蒙古，向外可北通俄罗斯远东港口，南达朝鲜半岛，东渡直达日本西海岸地区各港，远至太平洋沿岸各国，使得该地区的公路、铁路、航运三线均位于东北亚“金三角”地带。其中，由于图们江地区的自然地貌平坦，有利于域内各国基础设施互建互通。图们江铁路通过国境铁路桥与朝鲜铁路接轨，可延伸至朝鲜罗先地区，或经俄罗斯抵达欧洲，像新亚欧大陆桥等联运通道的建设不仅减少了次区域各国贸易往来中货物的运输成本，也推动了域内各国经济合作与能源开发的互联互通。
$ O# ?. e; p4 b+ ^图们江优厚的地缘优势使其成为了东北亚海路联通的关键门户，并推动了域内经济合作形式逐步由图们江区域合作开发计划发展到大图们倡议，是我国在东北亚区域“内联东北、外通亚太”的重要枢纽。
2.中国在图们江地区的外交优势
6 o, R' Y  G! s# }! b7 r二战结束后，图们江区域地缘政治环境错综复杂，各国间存在诸多历史遗留问题，战略格局僵化，矛盾利益相互冲突。但国际国内的许多新形势、新动向，正朝着有利于图们江区域合作的方向发展，中、俄、韩、蒙四国为主的领导人会晤，不断推动着东北亚各国双边和多边关系的向好发展。这也促使中国图们江地区与日本新泻县、韩国江原道、俄罗斯哈桑区等地区在加强国家通道建设、发展陆海联运航线、推动跨境旅游业等方面达成多方合作意见。
在图们江区域国际外交往来日趋密切的情况下，我国与俄罗斯已发展为全面战略协作伙伴关系。2013年，习近平主席提出了共同建设“一带一路”倡议，同年，俄罗斯通过了《俄罗斯远东和贝加尔地区社会经济发展国家规划》，吹响了新一轮远东开发的号角。近年来，在秉持“对话协商、共建共享、合作共赢、交流互鉴”的原则下，“习普会”的多次举行大力推动了中俄两国的战略对接，经贸投资、能源开采及基础设施建设等领域的合作开发也相继取得突破性进展。同时，在中俄合作开发的“北极航道”与中国“一带一路”倡议的助推下，“一带一路一道”的世界经济地理新图景有望构建，图们江国际合作平台将有望成为沿线各国政策有机衔接的重要战略合作渠道。
我国与韩国已迈向建交新阶段，在2013年巩固战略伙伴关系的“心信之旅”的推动下，两国于2015年正式签署了中韩自贸协定（FTA），为次区域经济一体化发展注入了新动力。
此外，作为现阶段尚未加入“大图们江倡议”的国家，日本近年来不断加强环日本海地区与沿岸地区的经贸合作，各种因素不断激励着日本加入次区域国际合作平台。同时，2018年1月1日，朝鲜宣布完成“核武力建设”，预示进入弃核政策阶段，并对半岛无核化和朝韩停和机制转换持积极态度。在半岛出现和平转机下，2019年中朝、朝美首脑分别开展双边会晤，推进了朝鲜半岛无核化问题的解决和朝鲜半岛和平机制的构建。朝韩双方也就实现跨越“三八线”的铁路、公路交通连接等合作开发达成了共识，有效促使了中朝、朝美与朝韩关系的回暖。
" `* @$ K" C9 w! _8 X9 ]3.中国在图们江地区的经贸合作优势
( ?" A+ i# p2 A4 L/ Z+ c. j& j以2009年8月，国务院批复的《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》为标志的图们江区域开发全面升级，而后2012年4月13日，以深入推动该区域经济合作的《关于支持中国图们江区域（珲春）国际合作示范区建设的若干意见》又获批复，标志着图们江区域合作进一步深化。
6 o: v8 K6 T9 s近几年，中国在物流通道构筑上也取得了一定成果。2010年长春至珲春高速公路，以及由吉林省珲春市至内蒙古乌兰浩特市的珲乌高速相继通车。2017年9月20日，东北最美高铁吉林—图们—珲春高铁正式通车。该地区利用口岸优势，推动了旅游业发展，利用图们江口岸，发展了中国图们—朝鲜南阳、中国图们—朝鲜七宝山的旅游线路，利用珲春口岸，发展了珲春—哈桑跨境旅游线路，开通了长春—珲春—俄罗斯符拉迪沃斯托克（海参崴）的客运班线。2016年7月，珲春市与朝鲜罗先签署了《关于开通中华人民共和国吉林省珲春市与朝鲜民主主义人民共和国罗先市之间豆满江旅游跨江通道协议书》，11月14日，防川旅游通道进行了试通行。
国际运输走廊的建设也见端倪。2017年12月，珲春站开出首趟经马哈林诺—珲春口岸的过境集装箱列车。其中，珲春市至俄马哈林诺铁路的珲马铁路，是中俄“滨海2号”1国际交通运输走廊的重要组成部分。
8 X' @  c2 N2 O7 Z/ c2015年俄罗斯发布了《2015—2030年俄罗斯北方海航线的综合发展规划》，强调了北方海航线航行安全对俄罗斯自然资源的海上运输和国家安全战略的重大意义。2017年5月举行的“一带一路”国际合作高峰论坛上，俄罗斯总统普京明确表示：“希望中国能利用北极航道，把北极航道同‘一带一路’连接起来。”2018年9月在符拉迪沃斯托克举行了第四届东方经济论坛，习近平主席出席了论坛，在当前贸易保护主义抬头的大背景下，俄罗斯“向东看”战略的逐步落实与中国提出的“一带一路”倡议的持续推进，给东北亚地区合作注入了和平与发展的新动力。2019年10月25日《中国与欧亚经济联盟经贸合作协定》正式生效，中俄在对“大欧亚经济伙伴关系”作可行性研究的背景下，两国经贸关系呈现良好发展势头，中俄双边贸易屡创新高，2018、2019连续两年突破1000亿美元。
$ k" u( A, z$ q+ ]) t二、中国在图们江区域合作中的机遇
  b' l  D7 I* R  B) c5 s1.区域经济一体化进程加快
' W1 e/ |' f; r) _! N& [金融危机以来，全球经济发展趋缓，全球贸易持续下滑，西方发达国家以英国脱欧和美国退出TPP为代表的贸易保护主义逐步抬头。然而，基于技术发展、国际专业化分工和企业追求利益最大化等客观原因，经济全球化的发展趋势仍是不可逆的，开放、包容的新型经济全球化仍是未来的发展趋向。
1 a" [: u) E1 N4 X+ l7 C图们江区域合作开发虽未形成区域强有效的多边合作机制，中日韩FTA、“三海（黄海、渤海、日本海）经济圈”“环日本海国际合作”等区域合作构想也是曲折难行，但是，双边合作却在区域合作发展上起到了主导作用，中韩FTA、中俄能源合作、中朝罗先自贸区建设成效颇丰，中俄在图们江区域合作开发上也是积极推进，珲春和哈桑地区跨境经济合作区的计划，对图们江区域的合作开发以及整个东北亚贸易通道的建设都发挥了重要作用。
4 C. b( U" N' ^: B* X0 @# R. @. D2.区域合作机制的逐步成熟
/ R. j4 e9 y, S8 T3 Y6 i* q在联合国开发计划署（UNDP）的倡导支持以及大国参与引领与地方政府的积极推动下，图们江次区域合作于1991年启动，历经图们江区域合作开发前期论证、图们江区域合作开发、大图们江区域合作开发、长吉图先导区战略加速推进、图们江区域合作机制转型升级5个阶段。其中，按年代可概括为1991-2005年的TRADP阶段（图们江区域合作开发计划）与2005年至今的GTI阶段（大图们江区域合作）。
) k# L6 k, ?0 ?) k2 b# y* Y% _自图们江区域合作开发平台创设以来，图们江地区依托域内各国资源、战略的互补性，在构建合作支撑体系、建设国际合作示范区、建设交通物流网络、开发产业园区与经贸合作洽谈等方面相继取得突破性进展。2014年9月，第十五届大图们倡议（GTI）政府间协商委员会部长级会议批准通过了大图们倡议法律过渡概念文件和相关路线图等相关事宜，使图们江区域国际合作又步入了一个新的发展时期。
; |) d  |1 X1 Z. F& N3.域内国家发展经济的愿望迫切
2010年，俄罗斯为开发远东地区制定了“三步走”战略——《2025年前远东社会经济发展战略》。2013年，俄罗斯制定了战略性远东开发的规划《俄罗斯远东和贝加尔地区社会经济发展国家规划》。2014年后，俄罗斯强力推进的“转向东方”策略，把远东开发作为“大欧亚伙伴计划”和“欧亚经济联盟”国家战略的重要组成部分。远东地区开发战略是图们江区域国际合作的重要机遇，“更大力度推动市场开放，进一步拓展开放范围和层次，促进东北地区与沿线国家在新技术、新产业、新业态、新模式等的深度融合”有助于深化各国与俄罗斯间的经贸往来、能源合作，助推东北亚区域的跨国经济合作。
2013年，我国“一带一路”倡议为推进全球合作发展与治理提出了一剂“中国药方”，对于图们江区域国际合作而言，“一带一路”倡议可助推我国利用东北地区与域内各国的经济互补性，加强与韩国和日本两国的经济技术合作，深化与蒙古、俄罗斯和朝鲜的能源合作开发，从而提升我国在东北亚地区国际合作的主导地位，并加快区域各国互联互通、共同繁荣。
韩国“欧亚倡议”的提出与我国“一带一路”和俄罗斯远东开发战略实行了有效对接，旨在通过促进韩国与欧亚大陆各国构建欧亚经济圈，推动本国对外经贸发展进程，从而带动朝鲜加入欧亚经济圈，加速半岛局势的稳定。该倡议将有效促进中俄韩朝的合作往来，为图们江区域国际局势稳定创设条件。
* f& t7 U0 {4 I9 b: F8 W% `2018年4月，朝鲜劳动党第七届中央委员会第三次会议确立了新的战略路线，即全党全国集中一切力量进行社会主义经济建设，标志着朝鲜并进路线的战略部署已经结束。同年10月，日本首相安倍晋三访问中国，中日达成第三方基础设施合作的意向。近年来，日本对中国所提出的“一带一路”倡议呈现出积极响应的态度，并且释放出“有条件合作”“有条件加入”的信号，中日双边关系日益改善，中日韩三国自贸协定的签署也有望落实。2019年12月第八次中日韩领导人会议在四川成都举行。三国领导人同意：将在区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）谈判成果的基础上，加快中日韩自贸协定谈判，力争达成全面、高质量、互惠且具有自身价值的自贸协定。此外，俄罗斯也为日本参与开发远东地区敞开大门，朝鲜经济变革更为日本企业参与“一带一路”的经贸投资提供了有利环境，吸纳日本进入图们江国际合作机制的时机日趋成熟，而中日两国作为东北亚地区的第一、第二经济大国，其合作必将会助力东北亚经济健康有序的发展。
三、中国在图们江地区合作中存在的问题
1.图们江出海权的问题
; Z) q" g& ]' ?9 z! X/ c3 m图们江是我国进出日本海的唯一水上途径，也是通向俄罗斯远东地区，甚至美国西海岸的唯一水上通道。历史上，我国拥有图们江通往日本海的航行权，但自1858年《中俄瑷珲条约》签订后，中国逐步失去了通往日本海的海岸线，从而弱化了图们江对日本海的出海权。
同时，由于历史原因，图们江通海问题曲折难解，直到1991年，《中华人民共和国和苏维埃社会主义共和国联盟关于中苏国界东段的协定》规定：“苏方在与其有关方面同意中国船只（悬挂中国国旗）可沿本协定第二条所述第三十三界点以下的图们江（图曼纳亚河）通海往返航行。”1991年底，苏联解体，但俄罗斯表示将尊重苏联与中国签署的一切有效协议。图们江出海的权利虽然重归，但通海建设港口和开展海河航运仍存在一定难度的经济技术问题。
. p  f1 e, t1 n; a1 L1 x. ?. |6 h2.竞争力不足
从开发效果上看，我国延边、珲春确实取得了一定的成绩，但基础薄弱，作为边境口岸城市的服务功能还与预期有差距。整体上看，我国的东北地区矿产资源相对枯竭、工业结构比例失衡、企业发展升级艰难、效益下滑情况严峻、接续产业相对匮乏，虽然东北是我国重要的粮仓，但也面临着传统优势农产品大量积压、农民增收缓慢、农业经济效益难以提高，以及农产品生产成本高、市场竞争力差等问题。
3.区域地缘政治环境的不稳定
2 X4 [; _- \+ E- p2 P$ G世界两级格局终结后，东北亚形成了中、美、日、俄纵横捭阖、竞合博弈的新格局，使得该地区集中了中国崛起、俄罗斯复兴、日本政治大国化、朝鲜半岛紧张对峙等诸多复杂因素。尤其是2010年中国超过日本成为世界第二大经济体后，中国的迅速崛起改变着东北亚地区的国际力量格局，引发了体系性冲突，形成了守成大国与新兴大国间的结构性矛盾和冲突，造成了大国间的安全困境。
1 y7 K) |1 z4 G0 n+ ]在大国战略博弈中，美国以维护自身霸权地位为核心的东北亚地缘战略，持续对东北亚地区的和平与稳定产生着重要影响，使得美国的地缘战略成为影响图们江地缘政治环境变化的重要因素。由此，美国虽然在地理意义上是东北亚的“域外”国家，但其政治意义是“域内”国家。其中，美国一是战略遏制和牵制中国与俄罗斯，以降低两国对其霸权地位的威胁；二是对韩国和日本两个战略同盟国进行保护和扶持，并采取必要的控制手段，以巩固战略同盟关系，加强对东北亚区域各国的干预影响力；三是积极参与处理东北亚区域国际事务，以及处理对其霸权战略产生威胁的新势力。
然而，受区域一体化进程的影响，东北亚各国的战略博弈也制衡着美国的东北亚地缘战略部署。一是俄罗斯远东战略的实施与中国“一带一路”倡议的推进，使得两国实力不断增强，加之中俄战略同盟关系的日益紧密，迫使美国必须与两国保持战略上的协调沟通；二是作为美国战略同盟的日本和韩国，不仅希望通过加强与美方战略同盟关系以保障本国安全、提高国际地位，也希望在不损害与美方同盟关系的前提下维持与中国的经贸合作往来。这些均迫使美国需对亚太地区进行战略调整，也反映了区域国际合作将面临多方战略博弈的牵制。
7 y' t, G7 d, U, x. y4.二战及冷战后历史遗留矛盾阴霾未散
受二战及冷战的影响，加之东北亚地缘环境的特殊性，东北亚地处一个政治、军事、价值观等方面不同且复杂的区域。尽管参与区域合作的各国之间存在相同的经济利益，但由于地缘政治关系的错综复杂，一些历史遗留下来的严重的安全隐忧，使各国间处于因长期信任赤字造成的“安全困境”，区域合作机制存在滞后性。
东北亚各国自二战及冷战时期就存在诸多历史遗留矛盾，比如中日对峙局面、朝韩半岛危机等等。这些历史遗留问题不仅影响了各国军事战略的部署，也造成了多方领土纠纷问题，如日韩的独（竹）岛等领土之争，中日朝韩的海洋划界之争，中日钓鱼岛、俄日北方四岛等等，而这些突出的历史遗留问题会深刻影响域内多边交流与合作，使得各国区域合作项目被迫搁浅或需缴纳高额的交易成本与政治成本，影响了图们江区域的合作。
" B$ b8 g0 \8 U; C: ~5.半岛局势仍存在变数
朝鲜半岛处于亚欧大陆与太平洋之间的边缘地带，作为冷战后的“活化石”，凸显了社会制度、意识形态、经济发展模式博弈的发展态势。近年来，半岛局势仍百转千回。自2010年天安舰和延坪岛炮击事件发生与美日韩制裁政策实施后，边缘战争政策成为朝鲜对外的主要政策。2016年，萨德系统部署后，半岛局势持续紧张。2018年局势开始缓和，朝韩双方不仅开启了“破冰之旅”，朝美双方领导人也举行了具有“里程碑”意义的会面。2019年2月，美朝河内会谈以失败告终，6月底，朝美两国领导人在朝韩边界举行会谈。12月，金正恩表示将不再寄望于美国解除制裁，并将继续大力推进确保国家安全的战略武器开发。2020年6月，朝鲜炸毁朝韩联络办公室，这使得朝鲜在半岛无核化与经济对外开放问题上存在诸多变数，也为图们江区域经济合作增加了难度。
朝鲜半岛形势的变化始终牵动着美、日、俄、中四大国的安全利益，而美、日、俄、中四大国又是影响朝鲜半岛形势的无法回避的关键。朝鲜半岛问题的解决，既取决于南北关系，又受制于大国因素，离开了大国的支持与合作，朝鲜半岛问题的解决将难以推进，东北亚区域经济一体化进程也难以全面开展。
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文章来源：节选自《新时代视角下中国在图们江地区国际合作中的战略新转向》，原刊于《东疆学刊》2020年第4期
作者：巴殿君，吉林大学东北亚研究中心教授、副主任，东北亚研究院学术委员会主任；刘天竹，吉林大学东北亚研究院博士