【海洋观点】国土空间规划的海洋分区设计

一、分区思路
以海洋主体功能区为基础，海洋生态保护红线为底线，继承海洋功能分区历次演变过程中形成的有益经验和成果，衔接海岛保护规划，在国土空间规划的统一框架下进行扩展、更新及统筹协调，形成国土空间总体规划中的海洋分区体系。
二、分区方法
; C6 F0 d- U" P- S5 _, P（一）实现全域覆盖
/ {( }) K; ]2 }, G. F为实现国土空间规划的全域覆盖，需将无居民海岛纳入规划范围。考虑到我国实施无居民海岛“保护优先”的方针和无居民海岛数量多、小岛多的分布现状，建议不对无居民海岛单独划区，而是和周边海域统一划区，分区功能由海域的主导功能确定。无居民海岛的具体功能定位由同级海岛保护专项规划研究确定，并可在下一级国土空间总体规划的分区管制要求中落实。对于有特殊保护或开发利用功能的无居民海岛，通过建立无居民海岛保护与开发名录进行用途管制与传导。
& q$ e2 P9 l3 `1 g（二）调整分区层级
根据国土空间规划的层级定位调整海洋分区各层级的分工。全国和省级国土空间规划分别侧重战略性和协调性，按照陆海统筹的原则，确定涵盖陆地与海洋统一的主体功能定位。市县国土空间规划侧重实施性，其中，市级国土空间规划在划定3条控制线的基础上，划定海洋保护区、海洋发展区和海洋保留区。县级国土空间规划划分具体的利用分区，有条件的可进一步明确分区类型。对于海洋面积较小或空间异质性不明显的市县，可由市级规划直接划定利用分区。不同市县边界处的划区应由上级主管部门统筹协调。
  x1 o8 g: c! z$ Y* @（三）建立“功能+管制”分区
在市县级尺度，综合考虑区域开发保护的具体方向和用途管制的需求，建立融合功能与管制于一体的利用分区。以海洋资源作为连接点，建立功能与管制的对应矩阵。其基本逻辑是：海洋资源是提供海洋功能的物质基础，也是海洋利用行为的客体和对象，用途管制的重要内容就是管控各种利用行为对海洋资源的占用和影响。例如，渔港利用的是深水岸线资源提供的交通运输功能，对其开展用途管制的实质是管控港口建设对深水岸线资源的利用强度和对生态环境影响程度。因此，从功能的角度，渔港兼具渔业和交通运输的功能，但是叠加用途管制的需求后，渔港应划为港口航运区。具体对应关系如表4所示，其中，海洋资源采用GB/T19834—2005《海洋学术语海洋资源学》的分类，利用行为采用开发、保留、保护的三分法。

表1“功能+管制”分区对应关系

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（四）统筹海陆分区
在生态、农业、城镇空间的大框架下对海陆分区重新统筹归类。如海洋保护区应与陆域保护区统一划入生态空间分区；海洋的城乡用海区和农林牧业用海区分别纳入城镇空间分区和农业空间分区；海岸带地区，部分海洋功能需依托陆域开展或与陆域有联动性，如“港口航运区”“旅游休闲娱乐区”“海洋保护区”等，对于这些分区，建议打破海岸线的界限，将海洋与相邻的依托陆域联合划区，并在分区管制要求中分别针对海域和陆域使用提出针对性措施。此外，海洋的“旅游休闲娱乐区”“矿产与能源区”和陆域的“风景旅游用地区”“独立工矿区”可进一步探索在统一功能区内涵和管制要求的基础上，统一命名。
三、分区结果
全国和省级国土空间规划划定主体功能区，在充分考虑海洋空间支撑城镇化和产业发展、保障海产品供应、发挥海洋生态功能等方面的主体功能定位的基础上，统筹海陆主体功能，将各县域分为城市化发展区、农产品主产区和重点生态功能区，并建立海洋产业保障区名录、无居民海岛保护与利用名录和海洋自然保护地名录。
市县级国土空间规划划定利用分区，在“功能+管制”分区对应关系（表1）的基础上，适当归并开发类分区，形成二级分区体系，共划分出海洋保护区、海洋发展区和海洋保留区3个一级分区，以及核心保护区、一般控制区、海水增养殖区、海水捕捞区、港口航运区、工业与仓储区、矿产与能源区、旅游休闲娱乐区、国防军事区、排污倾倒区、特殊利用区和海洋保留区12个二级分区（表2）。
3 s  `5 F  h; K8 J2 @- [9 H利用分区与现行海洋功能区划分区相比：（1）综合考虑海洋功能与用途管制的需求，将渔港与其他港口一起划为港口航运区，将具有明确而有区别的管制需求的海水增养殖区、海水捕捞区、排污倾倒区等作为单独的分区列出；（2）不再将细分类型作为次级分区，如可将矿产与能源区进一步分为油气用海区、固体矿产用海区、海水综合利用区和可再生能源用海区等4种类型，而不是4种次级分区；（3）特殊利用区的具体类型可根据地方的实际特色用途确定，以增加分区的弹性和适应性；（4）农林牧业用海区、城乡用海区分别纳入农业空间分区和城镇空间分区；（5）分区范围涵盖海域和无居民海岛。

  

表2国土空间规划的海洋利用分区

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文章来源：《国土空间规划的海洋分区研究》，原刊于《海洋通报》2020年04期。
作者：周鑫，系自然资源部第二海洋研究所工程师；陈培雄，系自然资源部第二海洋研究所高级工程师；黄杰，系国家海洋环境监测中心高级工程师；王权明，系国家海洋环境监测中心高级工程师、中国海洋发展研究中心研究员。